La preuve devant les tribunaux administratifs

Aperçu

Un rapport écarté lors d'un procès civil ordinaire peut être reçu par un tribunal administratif. Cette possibilité modifie la préparation de la preuve, sans dispenser le décideur de fonder juridiquement sa décision. La loi applicable, la nature du recours et la possibilité pour les parties de répondre à la preuve demeurent déterminantes.

Cette leçon examine la fonction de jugement en matière administrative québécoise à travers le Tribunal administratif du Québec (TAQ). Son cadre principal est la Loi sur la justice administrative, appelée ci-dessous LJA. Le TAQ offre un contexte concret pour appliquer les notions de preuve développées dans ce cours. Les autres organismes administratifs possèdent leur propre loi habilitante, leur compétence et leurs règles de procédure; les dispositions propres au TAQ ne peuvent être transposées à toute audience administrative.

Trois questions doivent rester distinctes : la recevabilité détermine si un élément peut entrer dans la preuve; la force probante concerne ce qu'il permet d'établir; l'équité procédurale régit la possibilité de connaître la preuve adverse et d'y répondre. Une règle souple de recevabilité ne rend pas convaincante une déclaration peu fiable et ne permet pas de décider sur une preuve qu'une partie n'a pu discuter.

Objectifs d'apprentissage

• Déterminer le régime administratif applicable avant de recourir aux règles ordinaires de preuve civile.
• Analyser la pertinence, le ouï-dire, la communication et les connaissances spécialisées sans confondre réception d'une preuve et démonstration d'un fait.
• Préparer et contester un dossier de preuve en préservant la possibilité pour les parties de se faire entendre.

Déterminer la fonction et les pouvoirs du tribunal

La fonction juridictionnelle doit être distinguée du traitement administratif initial d'une demande. Les règles juridictionnelles générales de la LJA visent le TAQ et les autres organismes administratifs chargés de trancher des litiges entre un administré et une autorité administrative ou décentralisée. L'article 9 exige un débat loyal et l'impartialité; l'article 10 impose de donner aux parties l'occasion d'être entendues. L'existence d'une décision administrative ne suffit pas à établir que toutes les procédures ultérieures suivent le même modèle d'audience. LJA, art. 9–10.

Commencer par la disposition qui ouvre le recours. Déterminer la décision contestée, les questions que le tribunal peut trancher et les conclusions qu'il peut prononcer. Pour le TAQ, l'article 15 autorise la décision de toute question de droit ou de fait nécessaire à l'exercice de sa compétence. En contestation, il permet de confirmer, modifier ou infirmer la décision et, s'il y a lieu, de rendre celle qui aurait dû être prise initialement. Une loi particulière peut restreindre ces pouvoirs. Un dossier sur le droit à une prestation ne devient pas une réclamation étrangère à ce recours du seul fait que les deux affaires concernent les mêmes événements.

Le TAQ procède généralement de novo : il peut réévaluer la preuve et recevoir une preuve nouvelle dans le cadre du litige qui lui est confié. La portée de cette démarche dépend néanmoins de la législation applicable. JurisClasseur distingue le réexamen étendu des recours limités à certaines erreurs ou questions. La préparation de la preuve doit suivre cette distinction. Si le tribunal peut réexaminer le droit à une prestation, la démonstration des conditions applicables occupe le centre du débat. Si son intervention dépend d'une erreur prévue par la loi, la preuve proposée doit répondre à cette condition. LJA, art. 15; JurisClasseur, Droit administratif, fasc. 7, par. 20–23, et fasc. 8, par. 62–67.

Souplesse, pertinence et exclusion obligatoire

L'article 11 LJA rend l'organisme juridictionnel maître de son audience dans le cadre de la loi. Il décide de la recevabilité et peut, à cette fin, suivre les règles ordinaires de preuve civile. Le Code civil du Québec fournit donc un raisonnement utile en matière de preuve, mais son régime ordinaire de recevabilité doit être situé dans le cadre propre à l'organisme administratif. Il faut déterminer si la restriction invoquée découle d'une disposition impérative, d'une règle du tribunal ou des règles civiles ordinaires que celui-ci peut suivre. LJA, art. 11.

Devant le TAQ, chaque partie peut présenter tout moyen pertinent de droit ou de fait pour la détermination de ses droits et obligations. Le Tribunal peut refuser une preuve non pertinente ou qui n'est pas de nature à servir les intérêts de la justice. Expliquer le lien entre l'élément et le fait litigieux avant de débattre de sa forme technique. Un ensemble volumineux de documents ne devient pas pertinent par sa quantité. Un rapport sur une situation plusieurs années plus tard peut exiger une explication qui rattache cette situation à la période déterminante selon la loi. LJA, art. 137 et 139.

Le texte actuel de l'article 137 présume aussi certains faits non pertinents lorsqu'une affaire comporte des allégations de violence sexuelle ou conjugale. Il s'agit de la réputation de la personne prétendue victime; de son comportement sexuel étranger aux faits de l'instance et invoqué pour attaquer sa crédibilité; de l'absence de demande de cesser le comportement; de l'absence de plainte ou de recours; du délai de dénonciation; et du maintien de relations avec l'auteur allégué. Cette présomption légale ne permet pas de traiter ces éléments comme des arguments ordinaires de crédibilité. Le débat sur leur recevabilité suit la procédure à laquelle renvoie l'article 137 et se déroule à huis clos. LJA, art. 137.

Certaines exclusions sont obligatoires. Selon l'article 11, l'organisme doit rejeter, même d'office, une preuve obtenue dans des conditions portant atteinte aux droits et libertés fondamentaux lorsque son utilisation est susceptible de déconsidérer l'administration de la justice. Les deux composantes de cette règle comptent. Le contexte administratif ne réduit pas l'analyse à l'utilité de la preuve pour découvrir la vérité.

Le secret professionnel fait l'objet d'une protection précise : l'utilisation d'une preuve obtenue en violation de ce droit est réputée déconsidérer l'administration de la justice. Déterminer la communication protégée et les circonstances de son obtention avant d'invoquer cette règle particulière. Le caractère délicat d'un renseignement ou une mention de confidentialité ne suffit pas à établir le secret professionnel. Les leçons sur la preuve obtenue illégalement et le secret professionnel développent ces distinctions. LJA, art. 11.

Constituer et communiquer le dossier de preuve

Le dossier administratif et la preuve qu'une partie souhaite ajouter remplissent des fonctions pratiques différentes. L'article 114 LJA oblige généralement l'autorité dont la décision est contestée à transmettre le dossier relatif à l'affaire au secrétaire du Tribunal et au requérant dans les 30 jours de la réception de la requête. La disposition précise les documents que doit transmettre l'organisme municipal responsable de l'évaluation. L'accès au dossier transmis demeure régi par la loi applicable à l'autorité. L'obligation de transmission ne signifie pas que chaque document établit tous les faits qu'il rapporte. LJA, art. 114.

Comparer ce dossier aux motifs de la décision et aux questions réellement contestées. Repérer les documents mentionnés dans la décision qui manquent au dossier, les inscriptions inexpliquées et les éléments qui exigent un témoin ou une explication technique. Un tableau de préparation utile indique le fait à établir, l'élément qui le soutient, sa provenance, la preuve contraire et la démarche nécessaire pour le présenter à l'audience. Il distingue une allégation d'une observation et une opinion professionnelle des hypothèses factuelles sur lesquelles elle repose.

La communication préalable fait partie de la préparation de la recevabilité. L'article 138 permet au TAQ de subordonner l'admission aux règles de communication. L'article 33 du Règlement sur la procédure du Tribunal administratif du Québec exige généralement la transmission des documents au moins 15 jours avant l'audience aux parties et à chaque membre de la formation. Les copies destinées au Tribunal sont déposées au secrétariat. Une copie supplémentaire est prévue pour un recours relevant de la section des affaires immobilières. Pour un rapport d'expert ou un document technologique, le délai est généralement de 30 jours. LJA, art. 138; Règlement, art. 33.

L'article 33 exige aussi qu'un avis accompagne le document technologique pour expliquer la possibilité de demander un support papier dans les cinq jours de la réception. La version papier doit alors être transmise dans les dix jours de la réception de cette demande. Un expert dont le rapport n'a pas été produit dans le délai ne peut être entendu sans la permission du Tribunal. Celui-ci peut fixer des délais différents pour assurer la bonne administration de la justice si aucune partie ne subit de préjudice grave. Vérifier la loi applicable, le calendrier de l'instance et les ordonnances avant de retenir ces délais généraux pour un dossier particulier.

Une conférence préparatoire peut préciser les questions, organiser l'échange documentaire, planifier la preuve et repérer les faits susceptibles d'être admis ou prouvés par déclaration sous serment. Ce travail réduit l'incertitude sur les faits qui exigent encore une démonstration. Il distingue également les véritables désaccords des difficultés résultant d'un échange incomplet de documents. LJA, art. 126.

Application : le rapport technique tardif

Scénario factuel

Les faits suivants sont hypothétiques. Un requérant fictif conteste le refus d'une prestation. Supposer que le recours applicable permet de réexaminer son droit et que les règles générales de communication s'appliquent. Peu avant l'audience, il reçoit un rapport technique. Celui-ci traite directement d'une condition contestée, mais le délai ordinaire de communication est expiré.

Ouï-dire et preuve nouvelle

Le ouï-dire peut être reçu devant le TAQ, mais l'exposé de JurisClasseur exige une garantie minimale de fiabilité et souligne la prudence nécessaire dans son appréciation. La déclaration écrite d'une personne absente peut concerner un fait pertinent tout en offrant peu de possibilités de vérifier sa perception, sa mémoire ou l'exactitude de son récit. La souplesse administrative n'élimine pas ces faiblesses. La leçon sur les déclarations extrajudiciaires présente le régime civil général; le cadre administratif applicable détermine ici les conséquences de ces difficultés sur la réception de la preuve. JurisClasseur, Droit administratif, fasc. 8, par. 97.

Analyser ce que la déclaration sert à établir. Une note peut démontrer qu'un agent a reçu une plainte à une date donnée. Utiliser cette même note pour établir la survenance des événements décrits soulève une autre question de preuve. Déterminer ensuite qui a fait la déclaration initiale, sur quoi reposent ses connaissances, s'il existe des relais intermédiaires et quels moyens permettent la contradiction. Ces questions expliquent le problème de fiabilité et l'utilité pratique de faire entendre la personne qui possède les connaissances initiales lorsque cela est possible.

La preuve nouvelle comporte également des limites. Le processus généralement de novo du TAQ peut accueillir une preuve pertinente servant les intérêts de la justice, y compris des événements postérieurs lorsqu'ils sont juridiquement pertinents. Il ne permet pas de modifier substantiellement le dossier original et ses questions. Un rapport ultérieur qui explique une condition pendant la période pertinente se distingue d'une nouvelle demande fondée uniquement sur un changement postérieur de situation. Préciser le fait que le rapport cherche à établir et la raison pour laquelle ce fait appartient au litige existant. LJA, art. 139; JurisClasseur, Droit administratif, fasc. 8, par. 97.

Application : l'observateur non identifié

Scénario factuel

Les faits suivants sont hypothétiques. Dans un litige fictif concernant une autorisation administrative, un rapport d'inspection indique qu'un visiteur non identifié a observé une situation dangereuse. L'inspecteur n'a pas vu l'événement. Le titulaire de l'autorisation conteste le récit et présente des photographies datées.

Fardeau, persuasion et possibilité de répondre

Le fardeau de la preuve détermine quelle partie doit établir une proposition. La prépondérance des probabilités concerne le degré de persuasion requis. JurisClasseur décrit le fardeau ordinaire du requérant devant le TAQ comme une preuve suivant cette prépondérance. Il faut néanmoins vérifier la loi substantielle et la nature du recours; l'exposé général de cette leçon ne doit pas servir à inverser une attribution particulière du fardeau prévue par la loi. Pour distinguer fardeau et degré de preuve et comprendre le rôle distinct de la connaissance d'office, consulter la leçon sur le fardeau de la preuve et la connaissance d'office. JurisClasseur, Droit administratif, fasc. 8, par. 98.

La réception d'un document constitue une étape de cette analyse. La partie doit rattacher son contenu aux conditions du droit qu'elle revendique. Lorsque des rapports se contredisent, leur nombre ne suffit pas : examiner les observations, les hypothèses et le raisonnement qui concernent la condition litigieuse. En matière médicale, la source met en garde contre l'assimilation de la chronologie, de la coïncidence ou d'une hypothèse inexpliquée à une explication causale suffisante. L'appréciation raisonnée doit rattacher les faits et les connaissances pertinentes à la conclusion proposée. Cette exigence demeure compatible avec le degré civil de preuve; demander un raisonnement ne revient pas à exiger une certitude scientifique.

L'article 142 LJA interdit au TAQ de retenir une preuve sans que les parties aient pu en commenter ou en contredire la substance. L'article 132 permet l'interrogatoire et le contre-interrogatoire dans la mesure nécessaire pour assurer un débat loyal. La protection vise une réponse utile, dont les modalités dépendent de la preuve contestée. Recevoir un rapport dense à la porte de la salle d'audience peut laisser une partie incapable de discuter ses fondements techniques. Inversement, la possibilité de répondre ne rend pas nécessaire toute question imaginable ou toute répétition. LJA, art. 132 et 142.

L'article 12 impose le secours équitable et impartial nécessaire pendant l'audience. La source distingue l'explication de la procédure à une partie non représentée de la constitution de sa preuve à sa place. Un tribunal peut clarifier la question ou expliquer la présentation d'un élément tout en respectant les droits des deux parties. Son assistance ne dispense pas une partie de déterminer les faits qui soutiennent sa position ni de fournir les éléments nécessaires pour les établir. LJA, art. 12; JurisClasseur, Droit administratif, fasc. 8, par. 34.

Connaissance d'office et connaissances spécialisées

La connaissance d'office occupe devant le TAQ une place plus large que celle à laquelle pourrait s'attendre une personne formée au procès civil ordinaire. L'article 140 vise les faits dont la notoriété rend l'existence raisonnablement incontestable et le droit québécois dans les domaines de compétence du Tribunal. Il exige également que certains textes d'application non publiés soient allégués, sauf disposition contraire. L'article 141 concerne les faits généralement reconnus, les opinions et les renseignements relevant de la spécialisation d'un membre ou de sa section. LJA, art. 140–141.

Les connaissances spécialisées aident les membres à comprendre le dossier; leur utilisation demeure soumise à ces limites juridiques. Selon l'article 142, sauf pour les faits qui doivent être admis d'office suivant l'article 140, le Tribunal ne peut fonder sa décision sur les moyens de droit ou de fait relevés d'office par un membre sans inviter préalablement les parties qui n'ont pas renoncé à cette possibilité à présenter leurs observations. L'exception et l'obligation d'invitation doivent toutes deux être préservées. Une proposition technique non annoncée ne devrait pas fournir silencieusement le maillon manquant de la preuve d'une partie. LJA, art. 142.

Application : une proposition médicale inattendue

Scénario factuel

Les faits suivants sont hypothétiques. Un réclamant fictif produit un rapport expliquant une limitation fonctionnelle. Pendant le délibéré, un membre spécialisé envisage de retenir une proposition médicale généralement reconnue que ni l'une ni l'autre des parties n'a discutée. Son application pourrait modifier l'appréciation du rapport.

Confidentialité, objections et motifs

La conciliation comporte une protection probatoire propre. L'article 122 LJA exclut ce qui est dit ou écrit pendant la conciliation devant les tribunaux judiciaires et les décideurs administratifs exerçant des fonctions juridictionnelles, sauf consentement des parties. L'article 123 protège le conciliateur contre la divulgation forcée de renseignements appris dans ses fonctions et la production de documents préparés ou obtenus à cette occasion. Une concession faite en négociation doit donc être examinée dans ce cadre avant d'être présentée comme un aveu. Cette question se distingue de la possibilité d'établir le fait sous-jacent par une preuve disponible indépendamment dans le litige. LJA, art. 122–123.

Une objection à la preuve devrait préciser le défaut invoqué et la décision recherchée : absence de pertinence, obtention interdite, défaut de communication ou impossibilité de répondre. Expliquer le fait que l'élément cherche à établir et la disposition applicable. Lorsque la difficulté concerne la faiblesse de l'élément plutôt que son exclusion, présenter explicitement l'argument de force probante. Si un délai supplémentaire ou la possibilité d'interroger l'auteur peut remédier à l'iniquité, expliquer la mesure proposée et ses conséquences concrètes. La leçon sur les objections à la preuve développe la démarche consistant à identifier la règle avant de demander une mesure.

La décision doit être communiquée en termes clairs et concis; celle qui termine l'affaire doit être écrite et motivée. Pour la préparation probatoire, l'objectif pratique consiste à constituer un dossier qui permette au décideur d'expliquer le lien entre les conditions litigieuses, les faits retenus et l'issue du recours. La décision de recevoir un élément ne fournit pas à elle seule ce raisonnement. LJA, art. 13.

Liste de vérification pratique

• Déterminer la disposition habilitante, la fonction du tribunal et la portée exacte du recours.
• Distinguer chaque fait litigieux de l'élément proposé pour le prouver et de la force revendiquée pour cet élément.
• Obtenir le dossier administratif et repérer les sources ou explications manquantes.
• Vérifier les délais de communication, les ordonnances particulières et la permission nécessaire pour une expertise tardive.
• Apprécier la fiabilité du ouï-dire et la possibilité concrète de le contredire.
• Vérifier les exclusions fondées sur les droits et la protection de la conciliation avant d'utiliser des communications sensibles.
• Formuler chaque objection avec la règle applicable et la mesure précise recherchée.
• Répondre aux propositions spécialisées que le tribunal envisage de retenir et préserver la possibilité de les discuter.