L'interaction du droit constitutionnel et du droit administratif

Aperçu

L’interaction entre droit constitutionnel et droit administratif met en jeu des textes dont les champs d’application diffèrent. La Charte canadienne lie les gouvernements selon son article 32; la Déclaration canadienne des droits vise le droit fédéral selon son paragraphe 5(2). La Charte québécoise est une loi quasi constitutionnelle dotée de sa propre portée, de règles de primauté et de réparations. Ces textes ne sont pas interchangeables, et la Déclaration canadienne ne régit pas toute décision administrative québécoise. Il faut identifier le texte applicable avant le critère d’analyse. Voir la Charte canadienne, art. 1 et 32, la Déclaration canadienne, art. 2 et 5, et la Charte québécoise, art. 49 et 52–55.

Le contrôle judiciaire constitue le mécanisme constitutionnel par lequel les cours supérieures préservent la primauté du droit, veillant à ce que les délégués statutaires agissent dans les limites de leurs compétences et respectent la justice fondamentale. Cette surveillance s'opère selon deux axes fondamentaux: le contrôle procédural, qui garantit le droit d'être entendu et le droit à un décideur indépendant et impartial, et le contrôle substantiel, qui encadre le pouvoir des tribunaux de trancher des questions constitutionnelles et d'assurer que les décisions administratives concilient les valeurs de la Charte avec les objectifs statutaires.

Parcourir ce domaine requiert l'examen des grands arrêts, de Singh et Charkaoui jusqu'à Martin, Conway, Doré et Vavilov. Ce cadre normatif démontre comment les garanties constitutionnelles irriguent l'ensemble du droit administratif, rappelant que la commodité et l'opportunité administrative doivent toujours céder devant les droits fondamentaux.

Objectifs d'apprentissage

• Analyser les garanties procédurales découlant de l'article 7 de la Charte et des lois quasi constitutionnelles, en distinguant les limites législatives des seuils constitutionnels incompressibles.
• Évaluer la compétence des tribunaux administratifs pour trancher des questions constitutionnelles sous l'article 52(1) et accorder des réparations sous l'article 24(1).
• Distinguer les questions constitutionnelles contrôlées selon la décision correcte de la mise en balance discrétionnaire sous Doré et Loyola, puis appliquer la proportionnalité contextuelle à la lumière de Vavilov et de York Region.

Équité procédurale et droits constitutionnels

Le droit d'être entendu et l'article 7 de la Charte

En common law, l’équité procédurale et la règle audi alteram partem s’appliquent généralement aux décisions administratives de nature non législative touchant les droits, privilèges ou intérêts d’une personne. Leur contenu dépend du contexte. Une disposition législative claire ou une déduction nécessaire peut écarter les obligations de common law, sous réserve des protections constitutionnelles et quasi constitutionnelles applicables. Voir Mavi, 2011 CSC 30, par. 38–39.

Lorsque l’action étatique met en jeu la vie, la liberté ou la sécurité de la personne, l’article 7 exige le respect des principes de justice fondamentale. Dans Singh c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177, les six juges participants concluent à l’insuffisance de la procédure de reconnaissance du statut de réfugié, sur deux fondements distincts : la juge Wilson, avec deux collègues, applique l’article 7; le juge Beetz, avec deux collègues, applique l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne sans trancher la question fondée sur la Charte. Les motifs de la juge Wilson expliquent la nécessité d’une audience orale lorsque des questions sérieuses de crédibilité sont décisives. L’arrêt n’impose pas une audience orale dès qu’un fait administratif quelconque est contesté. Voir Singh, p. 207–219 et 228–239.

Dans Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, la Cour juge que l’expulsion vers un risque sérieux de torture viole généralement l’article 7, tout en laissant ouverte la question de circonstances exceptionnelles. L’arrêt n’autorise pas à écarter couramment cette protection par une simple mise en balance. La procédure exige la possibilité réelle de répondre à la preuve ministérielle et des motifs écrits réceptifs; la divulgation demeure assujettie aux privilèges et restrictions de sécurité nationale justifiés. Ces garanties supposent le seuil de risque requis et n’imposent pas toujours une audience orale. Voir Suresh, par. 76–78 et 113–127.

Certificats de sécurité, secrets d'État et avocats spéciaux

Selon la LIPR, art. 77–85.5, deux ministres signent et déposent à la Cour fédérale un certificat de sécurité concernant un résident permanent ou un étranger prétendument interdit de territoire pour l’un des motifs énumérés, notamment la sécurité, l’atteinte aux droits humains ou internationaux et la criminalité organisée. Le certificat ne constitue pas automatiquement une ordonnance de détention : la détention, son contrôle judiciaire et le renvoi obéissent à des conditions distinctes. Les mécanismes de protection des renseignements coexistent avec des garanties d’information et de participation.

Dans Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9 (Charkaoui I), la juge en chef McLachlin a jugé que si la protection des renseignements étatiques sensibles est légitime, l'article 7 exige que la personne visée connaisse l'essentiel de la preuve retenue contre elle pour pouvoir y répondre utilement. Une procédure où le justiciable est privé de toute connaissance des allégations formulées à son endroit heurte les principes de justice fondamentale et ne peut être sauvée par l'article premier. La Cour a invalidé ce cadre, suggérant l'instauration de mécanismes compensatoires substantiels, tels que la présence d'avocats spéciaux habilités à vérifier les secrets d'État et à contre-interroger les agents publics.

Le Parlement a créé le régime d’avocats spéciaux en 2008. Dans Harkat, 2014 CSC 37, par. 43–73, la Cour le confirme tout en soulignant le rôle actif du juge désigné dans la protection de l’équité. L’intéressé doit recevoir assez de renseignements pour connaître la preuve et y répondre; l’avocat spécial ne remplace pas ce minimum irréductible de divulgation. Après réception des renseignements confidentiels, l’avocat ne peut communiquer au sujet de l’instance qu’avec l’autorisation judiciaire, ce qui n’est pas une interdiction absolue (LIPR, par. 85.4(2)).

Dans Charkaoui II, 2008 CSC 38, par. 39–43 et 50–64, la Cour reconnaît des obligations de conservation et de divulgation des documents opérationnels pertinents du SCRS. Leur destruction n’entraîne pas automatiquement l’arrêt des procédures : il faut évaluer ses conséquences réelles pour l’équité et la réparation appropriée. Harkat examine aussi cette distinction réparatrice (par. 87–99). Le régime invalidé dans Charkaoui I était le régime historique antérieur à 2008, non les dispositions actuelles sur les avocats spéciaux.

Garanties procédurales fondamentales: motifs, avocat et délais déraisonnables

Les motifs servent l’équité et le contrôle du fond, sans obligation universelle de fournir des motifs écrits formels pour tout acte administratif. Baker, par. 43–44, identifie des circonstances où l’équité exige des motifs, notamment lorsque des intérêts individuels importants sont en jeu; les notes de l’agent pouvaient satisfaire cette obligation dans cette affaire. Vavilov, par. 77–81 et 136–138, fait partir le contrôle de raisonnabilité des motifs lorsqu’ils sont requis, et du dossier et du contexte lorsqu’ils ne le sont pas. Voir Baker et Vavilov.

Le droit à l'assistance d'un avocat représente une autre garantie essentielle. Dans Nouveau-Brunswick (Ministre de la Santé et des Services communautaires) c. G.(J.), [1999] 3 R.C.S. 46, le juge en chef Lamer a conclu que le retrait judiciaire de la garde d'enfants intenté par l'État à l'encontre d'une mère indigente affecte directement sa sécurité personnelle au sens de l'article 7. L’avocat rémunéré par l’État peut être nécessaire si le parent indigent ne peut autrement bénéficier d’une audience équitable, compte tenu de la gravité des enjeux, de la complexité de la procédure et de ses capacités. Ce droit n’est pas automatique dans toute instance de garde ou administrative (par. 75–81).

Les délais administratifs peuvent également être contestés sur le terrain constitutionnel. Dans Blencoe c. Colombie-Britannique (Human Rights Commission), 2000 CSC 44, la Cour suprême a analysé si un délai de plus de trente mois devant une commission des droits de la personne violait l'article 7. Le juge Bastarache a jugé que les atteintes à la réputation ou à l'emploi résultant de lenteurs administratives ne mettent pas en jeu la sécurité de la personne, sauf stress psychologique exceptionnel imputable à l'État. Néanmoins, la Cour a reconnu qu'un retard administratif excessif peut constituer un abus de procédure en droit administratif commun s’il compromet l’équité de l’audience ou cause un préjudice important tel que la continuation déconsidérerait l’administration de la justice. Law Society of Saskatchewan c. Abrametz, 2022 CSC 29, par. 43–46 et 67–85, confirme les exigences d’un délai excessif, d’un préjudice important causé par ce délai et d’une appréciation globale de l’abus. L’arrêt des procédures demeure exceptionnel; aucun plafond administratif automatique de type Jordan n’en découle.

Impartialité, indépendance et organisation institutionnelle

Protections constitutionnelles et quasi constitutionnelles de l'indépendance

L'adage nemo judex in sua causa garantit qu'aucune personne ne peut être juge de sa propre cause, imposant aux autorités administratives d'agir avec neutralité et d'être à l'abri de toute partialité. Au Canada, cette règle se déploie selon des intensités distinctes. Les articles 96 à 100 de la Loi constitutionnelle de 1867 protègent la structure des cours supérieures; l’indépendance des cours provinciales repose aussi sur l’alinéa 11d) en matière pénale et sur le principe constitutionnel non écrit d’indépendance judiciaire (Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l'Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3).

Les organismes administratifs ne partagent pas ce statut constitutionnel identique. Créés par le législateur pour mettre en œuvre les politiques gouvernementales, ils possèdent des degrés variables d'indépendance structurelle. Toutefois, des textes quasi constitutionnels renforcent cette exigence. Au Québec, l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne garantit à toute personne le droit à une audition impartiale par un tribunal indépendant pour la détermination de ses droits et obligations. Au fédéral, l'alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits protège le droit à une audition équitable conforme aux principes de justice fondamentale.

Lorsque l’article 23 de la Charte québécoise s’applique, il faut le lire avec le paragraphe 56(1), qui inclut les organismes exerçant des fonctions quasi judiciaires, et avec la primauté et la possibilité de dérogation expresse prévues à l’article 52. Cette exigence d’indépendance ne s’applique pas identiquement à tout acte exécutif. Le contentieux historique des mandats renouvelables au TAQ doit être distingué du régime actuel : la LJA, art. 38, prévoit depuis la modification de 2005 une nomination durant bonne conduite; l’article 53 régit la destitution sur recommandation du Conseil de la justice administrative après enquête. L’article 38 ne prévoit donc plus des mandats fixes renouvelables.

Crainte raisonnable de partialité institutionnelle et cumul des fonctions

Un organisme administratif peut heurter la justice naturelle non seulement par le comportement d'un membre individuel, mais également par une crainte raisonnable de partialité institutionnelle découlant de son organisation même. Pour déterminer si une structure institutionnelle est viciée, les tribunaux se demandent si un observateur raisonnable et bien informé estimerait que l'organisme ne présente pas les garanties nécessaires de neutralité.

Dans 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, la Cour rejette l’idée que le cumul institutionnel de l’enquête, de la convocation et de l’adjudication soit intrinsèquement invalide. Elle examine l’organisation concrète, notamment l’intervention d’avocats dans des rôles incompatibles et celle de régisseurs à des étapes successives. Les garanties requises dépendent des fonctions et de l’appréciation de l’observateur informé; il n’existe pas d’exigence universelle de trois institutions ou équipes entièrement séparées. Voir 2747-3174 Québec Inc., par. 44–48 et 56–61.

La sélection des décideurs par l’autorité qui poursuit la même affaire peut susciter une crainte raisonnable de partialité. MacBain c. Lederman, [1985] 1 C.F. 856 (C.A.), concernait l’ancienne structure fédérale des droits de la personne. Il ne décrit pas le Tribunal actuel et n’invalide pas tout cumul de fonctions autorisé par la loi.

Écartement législatif de l'indépendance de common law: le principe Ocean Port

Une doctrine cardinale en droit administratif concerne la souveraineté du législateur sur l'indépendance de common law des tribunaux administratifs. Dans Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), 2001 CSC 52, la Cour suprême a examiné si une commission des alcools dont les membres étaient nommés à titre amovible enfreignait la justice naturelle.

La juge en chef McLachlin a affirmé que les tribunaux administratifs sont des créatures de la loi instituées pour appliquer les choix politiques du législateur. Les exigences d’indépendance de common law cèdent devant une disposition législative claire ou une déduction nécessaire, sous réserve des contraintes constitutionnelles et des protections quasi constitutionnelles applicables. Les tribunaux administratifs ne bénéficient généralement pas de la garantie constitutionnelle autonome d’indépendance propre aux cours. Une nomination à titre amovible expressément autorisée par la loi ne suffit donc pas, à elle seule, à établir une dépendance institutionnelle illégale. Voir Ocean Port, par. 20–24.

Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone, 2003 CSC 36, exige une attention distincte puisque la Déclaration canadienne des droits s’appliquait. La Cour valide le pouvoir légal de la Commission d’adopter des directives contraignantes pour des catégories de cas et celui du président du Tribunal de prolonger les mandats pour terminer les enquêtes. Ce sont des pouvoirs distincts, confiés à des acteurs distincts. La Cour examine leur nature et leurs garanties, dont le contrôle judiciaire; elle ne décide pas qu’une simple habilitation expresse écarte l’indépendance quasi constitutionnelle. Voir Bell Canada, par. 20–27, 35–47 et 49–53.

Compétence constitutionnelle des tribunaux administratifs

Pouvoir statutaire de trancher les questions constitutionnelles et article 52(1)

La relation entre l'action administrative et la suprématie constitutionnelle a été clarifiée par la jurisprudence relative à la compétence des tribunaux administratifs sur les questions de droit. Selon l'article 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, la Constitution est la loi suprême du Canada, et toute disposition incompatible est inopérante. Les premières décisions ont hésité quant au pouvoir des organismes d'écarter une loi inconstitutionnelle (Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854).

Dans Nouvelle-Écosse (Workers' Compensation Board) c. Martin; Nouvelle-Écosse (Workers' Compensation Board) c. Laseur, 2003 CSC 54, la Cour suprême a unifié cette compétence. Le juge Gonthier a rappelé que la Constitution appartient à tous les justiciables et que les organismes administratifs doivent appliquer la loi suprême lorsqu'ils tranchent les affaires qui leur sont soumises. La méthode d'analyse consiste à vérifier si le législateur a accordé à l'organisme la compétence de trancher des questions de droit.

Lorsqu'une loi confère explicitement ou implicitement le pouvoir de décider des questions de droit, il existe une présomption selon laquelle le tribunal détient également la compétence de se prononcer sur la validité constitutionnelle de ses dispositions abilitantes en vertu de l'article 52(1). Cette présomption ne peut être renversée que par la démonstration d'une intention législative contraire visant à exclure les questions constitutionnelles. Lorsqu'un tribunal administratif juge une disposition contraire à la Charte, il refuse d'en faire application au litige particulier, bien que sa décision ne constitue pas une déclaration formelle d'invalidité investie de l'effet erga omnes.

Les tribunaux administratifs comme tribunaux compétents sous l'article 24(1)

Au-delà du pouvoir d'inapplication sous l'article 52(1), les administrés sollicitent fréquemment des ordonnances réparatrices, telles que des dommages-intérêts ou un arrêt des procédures sous le paragraphe 24(1) de la Charte. Cette disposition prévoit que toute personne dont les droits ont été violés peut s'adresser à un tribunal compétent pour obtenir la réparation que le tribunal estime convenable et juste.

Dans R. c. Conway, 2010 CSC 22, la Cour suprême a consolidé les règles en établissant un critère clair en deux étapes. La juge Abella a énoncé qu'un organisme administratif constitue un tribunal compétent au sens de l'article 24(1) lorsqu’il possède le pouvoir exprès ou implicite de décider des questions de droit, sauf intention législative claire d’exclure la Charte de sa compétence. Une fois ce seuil général établi, l'analyse passe à la seconde étape: déterminer si l'organisme est légalement habilité à accorder la réparation spécifique réclamée par le demandeur.

Les tribunaux examinent si la loi constitutive a conféré les attributions nécessaires pour prononcer la mesure demandée, en scrutant le mandat de l'organisme et ses pouvoirs de réparation statutaires. Si la réparation cadre avec le champ d'action de l'organisme, celui-ci peut l'octroyer au titre de l'article 24(1). Dans l'affaire Conway, la Commission d'examen de l'Ontario pouvait accorder des réparations sous la Charte, mais ne pouvait libérer inconditionnellement ce patient puisqu’elle avait conclu qu’il constituait une menace importante pour la sécurité du public. Cette limite tenait à sa situation et au régime légal; elle ne signifiait pas que la Commission ne pouvait jamais ordonner une libération inconditionnelle (par. 97–101).

Limites pratiques aux pouvoirs de réparation des tribunaux administratifs

L'enseignement de l'arrêt Conway souligne que la compétence réparatrice d'un organisme administratif sous l'article 24(1) est strictement délimitée par son cadre législatif. Un organisme ne peut créer des sanctions juridiques étrangères à sa compétence statutaire ni s'arroger des pouvoirs réparateurs que le législateur ne lui a pas attribués. La Cour suprême a confirmé que le paragraphe 24(1) ne confère pas le pouvoir discrétionnaire d'accorder toute réparation jugée convenable en faisant abstraction des limites statutaires de l'organisme (Conway, par. 81–82 et 95–101).

Le constat d’inconstitutionnalité par l’organisme lui permet de refuser d’appliquer la disposition dans l’affaire dont il est valablement saisi; il ne confère pas à sa décision l’effet de précédent contraignant d’une déclaration judiciaire. Voir Martin, par. 28–31 et 48. Il serait toutefois inexact de réserver toute décision d’invalidité constitutionnelle exclusivement aux cours de l’article 96 : d’autres cours peuvent trancher les questions constitutionnelles relevant de leur compétence. Il faut distinguer les pouvoirs de l’organisme, la compétence d’une cour et l’effet de son jugement.

La question constitutionnelle doit surgir dans une affaire dont l’organisme est valablement saisi, et les avis au procureur général requis doivent être donnés. La difficulté de la preuve ou un inconvénient procédural ne retire pas à eux seuls une compétence constitutionnelle conférée par la loi. Il faut identifier l’instance initiale compétente, constituer le dossier nécessaire et distinguer l’appel ou le contrôle judiciaire d’une procédure constitutionnelle introductive.

Contrôle substantiel des décisions administratives discrétionnaires

Évolution du test Oakes direct vers le contrôle administratif

Lorsqu’une disposition législative restreint un droit garanti par la Charte, sa justification sous l’article premier est évaluée selon R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103. L’assujettissement des décisions administratives discrétionnaires à la Charte a suivi une trajectoire complexe. Dans les premières affaires, comme Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, la Cour suprême a appliqué directement le test Oakes à l'ordonnance discrétionnaire d'un arbitre restreignant la liberté d'expression.

Une divergence méthodologique est ensuite apparue quant à savoir si les ordonnances individuelles devaient faire l'objet de l'analyse rigide de l'article premier ou être traitées selon les règles du contrôle judiciaire administratif. Dans Multani c. Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys, 2006 CSC 6, la Cour s'est divisée sur cette approche. La juge Charron, s'exprimant pour la majorité, a appliqué le test Oakes à la décision administrative interdisant à un élève sikh de porter son kirpan à l'école, concluant à une atteinte injustifiée à la liberté religieuse en raison de l'absence d'accommodement minimal.

En motifs concordants, les juges Deschamps et Abella ont plaidé que les actes administratifs individuels devaient plutôt être analysés à travers la théorie du contrôle administratif et de la norme de contrôle, en vérifiant si la décision était raisonnable et prenait équitablement en compte les valeurs constitutionnelles, évitant l'application mécanique du test législatif de l'article premier.

Le cadre Doré et Loyola relatif aux valeurs de la Charte

La Cour suprême a tranché ce débat dans Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12, créant un cadre unifié pour réviser les décisions administratives qui limitent des droits ou des valeurs de la Charte. Au nom d'une cour unanime, la juge Abella a souligné que les décideurs administratifs arbitrent constamment les objectifs de la loi et les droits fondamentaux, et que leur imposer le carcan de l'arrêt Oakes était inadapté à l'action administrative quotidienne.

Le tribunal réviseur applique la norme de contrôle du caractère raisonnable. Le cadre Doré commande au décideur de réaliser une analyse contextuelle de proportionnalité. En premier lieu, le décideur doit circonscrire les objectifs statutaires fixés par la loi habilitante. En second lieu, il doit déterminer comment ces fins peuvent être atteintes en portant une atteinte minimale aux droits ou valeurs de la Charte. En contrôle judiciaire, la cour évalue si le décideur a dégagé un équilibre raisonnable entre l'intérêt public législatif et la garantie constitutionnelle, vérifiant que la mesure ne restreint pas la liberté plus qu'il n'est raisonnablement nécessaire.

Dans École secondaire Loyola c. Québec (Procureur général), 2015 CSC 12, la Cour a appliqué Doré au refus ministériel d'accorder à un collège catholique une dispense pour enseigner un cours obligatoire d'éthique et culture religieuse selon sa propre perspective doctrinale. La juge Abella a confirmé que le test Doré encadre la mise en balance discrétionnaire des protections de la Charte et des objectifs législatifs. Le refus ministériel a été jugé déraisonnable parce qu'exiger d'une école confessionnelle qu'elle enseigne ses propres croyances selon un point de vue laïque portait une atteinte disproportionnée à la liberté de religion sans nécessité démontrée. La majorité accepte toutefois l’enseignement neutre des autres religions, avec ses distinctions concernant l’éthique; elle ne soustrait pas le collège à l’ensemble des objectifs du programme (par. 67–80). Il s’agit du programme historique alors applicable.

L'analyse de proportionnalité et les objectifs statutaires: Trinity Western

Le cadre Doré a trouvé son aboutissement jurisprudentiel dans les décisions jumelles Law Society of British Columbia c. Trinity Western University, 2018 CSC 32, et Trinity Western University c. Barreau du Haut-Canada, 2018 CSC 33. Ces litiges concernaient le refus des barreaux d'agréer une faculté de droit imposant un code de conduite exigeant l'abstinence sexuelle hors mariage hétérosexuel.

La Cour suprême a confirmé que le test Doré régissait la révision de ces décisions ordinales. Les barreaux agissaient sous un mandat légal imposant de promouvoir l'intérêt public et l'accès égal à la profession juridique. Le code contesté dressait une barrière discriminatoire envers les personnes LGBTQ+. Dans leur examen de proportionnalité, les juges majoritaires ont statué que les ordres professionnels avaient adéquatement mis en balance la liberté religieuse et l'objectif d'égalité. Le refus d'agrément constituait un arbitrage raisonnable et proportionné: l'atteinte causée à la liberté de croyance était limitée par rapport au préjudice substantiel que constituerait la caution institutionnelle d'une discrimination dans la formation juridique.

Les affaires Trinity Western illustrent le fonctionnement pratique de la proportionnalité en droit administratif: les autorités publiques doivent concilier les droits protégés et leurs obligations légales, et le tribunal réviseur n'interviendra pas si la décision réalise une mise en balance proportionnée. Le contrôle examine les autres possibilités raisonnables plus protectrices et la gravité de la restriction par rapport aux bénéfices législatifs; mentionner les deux intérêts ne suffit pas (Trinity Western, par. 79–82).

Le paysage post-Vavilov et les droits scolaires

Vavilov, 2019 CSC 65, établit une présomption de raisonnabilité assortie d’exceptions. Il distingue la validité constitutionnelle du contrôle des effets d’un choix discrétionnaire sur les protections de la Charte et ne réexamine pas Doré (par. 55–57).

Dans Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest, 2023 CSC 31, par. 63–73 et 93–103, les parents demandeurs étaient non-ayants droit au sens de l’article 23. La Cour exige néanmoins que la ministre considère les valeurs pertinentes de préservation et d’épanouissement de la minorité linguistique dans l’exercice de sa discrétion résiduelle d’admission. Ni la directive ni un souci général de cohérence ne la dispensent de cette obligation. Elle a donné trop de poids à la cohérence et aux coûts et trop peu aux objectifs réparateurs et d’épanouissement communautaire. L’arrêt ne donne pas à tout non-ayant droit un droit constitutionnel d’admission et ne fait pas des valeurs une source autonome de compétence.

Dans York Region District School Board c. Elementary Teachers’ Federation of Ontario, 2024 CSC 22, par. 62–71, la majorité applique la décision correcte à l’applicabilité de la Charte aux conseils scolaires publics ontariens et à la question constitutionnelle soulevée par l’omission d’une arbitre de reconnaître les droits à la vie privée des enseignantes sous l’article 8. Les questions d’existence, de portée et de cadre constitutionnel d’une protection doivent être distinguées de la mise en balance discrétionnaire sous Doré. Les deux juges concordantes préféraient la raisonnabilité pour la décision contextuelle de l’arbitre; la règle majoritaire prévaut. Ces arrêts exigent une qualification précise, non une affirmation selon laquelle toute question administrative touchant la Charte reçoit la même norme.

Exemple pratique: conciliation des valeurs de la Charte en régulation professionnelle

Scénario factuel

Pour apprécier concrètement la mise en œuvre de la proportionnalité sous Doré, examinons la situation pratique suivante.

Cette hypothèse concerne une infirmière québécoise qui critique publiquement une politique sanitaire et recommande des traitements. À la suite d’une plainte du syndic, le conseil de discipline constate un manquement déontologique précis, réprimande l’infirmière et impose une formation déontologique autorisée. Ses motifs reconnaissent la liberté d’expression et invoquent la protection du public. L’infirmière conteste la décision.

Il faut d’abord identifier le recours : les décisions sur la plainte et les sanctions sont susceptibles d’appel au Tribunal des professions selon le Code des professions, art. 164, sous réserve des règles procédurales applicables. Le contrôle judiciaire de l’adjudication administrative finale se distingue de cet appel. Pour l’exercice, on suppose un pourvoi valablement présenté à la Cour supérieure après la voie ordinaire d’appel; il ne s’agit pas d’une permission de contourner cet appel.

Liste de vérification pratique

• Identifier le texte applicable et son champ d’application, puis déterminer si la décision administrative touche des droits fondamentaux sous l'article 7 de la Charte, l'alinéa 2e) de la Déclaration canadienne ou l'article 23 de la Charte québécoise.
• Déterminer les garanties contextuellement requises : audience orale, divulgation, possibilité de réponse et, exceptionnellement, avocat rémunéré par l’État (Singh, Suresh, G.(J.)); ne pas les présumer dans toute instance.
• Examiner si les restrictions de preuve en matière de sécurité nationale satisfont aux exigences compensatoires d'avocats spéciaux dégagées dans Charkaoui I et Harkat.
• Détecter toute crainte raisonnable de partialité institutionnelle au sens de l'arrêt 2747-3174 Québec Inc. résultant d'une confusion entre équipes d'enquête, de poursuite et d'adjudication.
• Vérifier si la loi constitutive écarte l’indépendance de common law par une disposition claire ou une déduction nécessaire selon Ocean Port, sous réserve des protections constitutionnelles et quasi constitutionnelles applicables.
• Vérifier la compétence sur le litige et les questions de droit, toute exclusion législative de compétence constitutionnelle, les avis requis et l’effet inter partes du constat sous le paragraphe 52(1) (Martin).
• Vérifier si le tribunal administratif remplit le critère en deux étapes de l'arrêt Conway pour agir comme tribunal compétent accordant une réparation sous l'article 24(1).
• Distinguer la validité et les questions constitutionnelles appelant la décision correcte (York Region) de la mise en balance sous Doré; identifier les valeurs pertinentes même sans violation d’un droit personnel (CSFTNO), les solutions raisonnables et la gravité de la restriction.
• Identifier les appels statutaires et leurs normes avant le contrôle judiciaire; distinguer les réparations sous le paragraphe 24(1) de l’exclusion de la preuve sous le paragraphe 24(2).