L'obligation d'équité procédurale en droit administratif canadien et québécois

Aperçu

Le droit administratif canadien et québécois concilie l'efficacité de l'action étatique et la protection des administrés grâce à l'obligation d'équité procédurale. Chaque fois que l'Administration publique exerce des pouvoirs conférés par une loi qui touchent directement les droits, les privilèges ou les intérêts d'une personne, elle est tenue de respecter des garanties fondamentales de procédure. Cette exigence prévient l'arbitraire gouvernemental, assure la transparence décisionnelle et améliore la qualité des décisions individuelles.

Cette obligation constitue le prolongement moderne des règles classiques de justice naturelle. Plutôt que d'imposer un formalisme uniforme et rigide à tous les organismes publics, le droit administratif conçoit la procédure comme un continuum modulable. Les exigences procédurales varient selon la mission de l'autorité, la nature du pouvoir exercé et la gravité des conséquences pour l'administré. Un fonctionnaire délivrant un permis usuel n'est pas soumis aux mêmes formalités qu'un tribunal administratif spécialisé imposant des sanctions disciplinaires ou tranchant un différend en matière de droits de la personne.

Au Québec, ce cadre d'origine jurisprudentielle s'articule avec les dispositions de la Loi sur la justice administrative et de la Charte des droits et libertés de la personne. Les juristes doivent maîtriser le seuil d'assujettissement à l'obligation, analyser les critères contextuels issus de l'arrêt Baker c. Canada et veiller au respect concret du droit d'être entendu et de l'impartialité administrative.

Objectifs d'apprentissage

• Identifier les critères d'assujettissement et le seuil déclenchant l'obligation d'équité procédurale en droit administratif canadien et québécois.
• Appliquer les cinq facteurs de l'arrêt Baker pour calibrer l'intensité des garanties procédurales applicables à une décision administrative.
• Distinguer les exigences pratiques du volet audi alteram partem des critères régissant la règle nemo judex in sua causa et l'impartialité.

La notion et les fondements de l'équité procédurale

Émergence historique et portée contemporaine

L'obligation d'équité procédurale représente une conquête majeure du droit public contemporain. À l'origine, les cours de common law établissaient une distinction stricte entre les fonctions judiciaires ou quasi judiciaires et les fonctions administratives pures. Seuls les organismes exerçant une fonction quasi judiciaire étaient assujettis aux règles formelles de la justice naturelle. Les autorités exerçant des fonctions administratives ou exécutives jouissaient d'une liberté procédurale quasi totale, laissant les administrés sans recours face à des mesures unilatérales défavorables.

Cette frontière étanche a été renversée par l'arrêt de principe de la Cour suprême du Canada dans l'affaire Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police (1979). Le juge en chef Laskin y a affirmé qu'entre les règles strictes du procès judiciaire et la discrétion administrative absolue se déploie une obligation générale d'agir équitablement. Dans cette affaire, un agent de police stagiaire renvoyé sans préavis et sans possibilité de s'expliquer a obtenu gain de cause, la Cour établissant que l'Administration doit agir loyalement envers les citoyens dès qu'elle exerce une prérogative législative à leur égard.

Les décisions subséquentes ont élargi ce principe à l'ensemble des sphères administratives. Dans Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui (1980) et Cardinal c. Directeur de l'établissement de Kent (1985), la Cour suprême a confirmé que l'équité procédurale s'applique même au sein des établissements pénitentiaires. Aujourd'hui, la qualification formelle de l'acte ne commande plus l'assujettissement à l'obligation, bien que la nature de la fonction demeure un paramètre fondamental pour déterminer l'intensité des mesures requises.

Les deux volets de la justice naturelle

L'obligation d'équité procédurale intègre et modernise les deux maximes cardinales de la justice naturelle héritées du droit anglais :

1. Audi alteram partem (entendre l'autre partie) : Ce premier volet garantit que toute personne visée par une mesure préjudiciable reçoive un avis préalable adéquat et dispose d'une occasion réelle de faire valoir ses arguments, de présenter sa preuve et de répliquer aux allégations contraires avant qu'une décision ne soit arrêtée.
2. Nemo judex in sua causa (nul ne peut être juge de sa propre cause) : Ce second volet assure un décideur impartial selon le contexte. Un intérêt personnel ou pécuniaire et la conduite du décideur peuvent justifier sa récusation. L'intérêt institutionnel et le cumul de fonctions s'analysent dans l'ensemble du régime légal et selon la crainte raisonnable de partialité; un cumul autorisé ne disqualifie pas automatiquement tous les membres.

Ces deux principes indissociables protègent l'intégrité du processus administratif et maintiennent la confiance des citoyens envers les institutions publiques. Une vaste discrétion ne suffit pas à écarter ces exigences de common law. Toute dérogation exige une intention législative claire, expresse ou nécessairement implicite, et demeure assujettie aux garanties constitutionnelles et quasi constitutionnelles applicables.

Dimensions statutaires et quasi constitutionnelles

La LJA, articles 2 à 8, encadre les décisions individuelles prises suivant les normes légales par l'Administration gouvernementale définie à l'article 3. L'article 4 exige notamment des procédures souples, diligentes et une possibilité de compléter le dossier. L'article 5 vise spécifiquement les ordonnances et les décisions défavorables relatives aux permis ou autorisations similaires; l'article 6 prévoit un régime distinct pour les indemnités et prestations. L'exception d'urgence de l'article 5 al. 2 exige également un pouvoir légal de réexamen ou de révision.

Les articles 9 à 13 gouvernent les fonctions juridictionnelles visées à l'article 9, dont celles du TAQ : impartialité, droit d'être entendu, publicité sous réserve des exceptions, preuve et décision finale écrite et motivée. Les lois particulières complètent ces règles.

Les articles 23, 34 et 56 de la Charte québécoise protègent notamment l'audition impartiale par un tribunal indépendant et la représentation par avocat devant un tribunal, terme comprenant les fonctions quasi judiciaires. L'article 7 de la Charte canadienne protège la vie, la liberté et la sécurité contre les atteintes contraires aux principes de justice fondamentale; il peut imposer des garanties procédurales lorsque ces intérêts sont en jeu, sans constitutionnaliser tout litige administratif.

Le seuil et le champ d'application de l'obligation

La règle générale : décisions affectant les droits, privilèges ou intérêts

Le critère déterminant le seuil de déclenchement de l'obligation d'équité procédurale est large et protecteur. Dans l'arrêt Cardinal c. Directeur de l'établissement de Kent, le juge Le Dain a formulé la règle fondamentale : il existe une obligation de common law d'agir avec équité procédurale qui incombe à toute autorité administrative qui prend une décision non législative qui touche les droits, privilèges ou biens d'une personne.

Cette formule ne se limite pas aux droits de propriété civils traditionnels ou aux créances contractuelles. Le refus d'octroyer un permis, la révocation d'une licence professionnelle, l'exclusion d'un programme d'aide sociale, l'émission d'un ordre de démolition municipale ou le transfert disciplinaire d'un détenu déclenchent tous l'application de l'équité procédurale. Chaque fois que l'action étatique individualise une mesure et fait peser un préjudice distinct sur un justiciable, l'autorité doit agir loyalement.

Ce préjudice peut toucher la réputation professionnelle, la dignité personnelle ou les moyens d'existence d'une personne. L'analyse consiste à vérifier si l'administré entretient un rapport direct et particulier avec le pouvoir exercé, se démarquant ainsi du public en général.

L'emploi public et les frontières contractuelles

Dans Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, par. 81–117, la Cour suprême distingue le congédiement régi par un contrat d'emploi de l'exercice d'un pouvoir public qui appelle l'équité procédurale. Le seul statut public de l'employeur n'ajoute pas une audience de droit administratif à la résiliation contractuelle. Le recours relève alors du contrat, du droit du travail ou de l'arbitrage applicable.

La Cour préserve les cas où un titulaire de charge n'est pas protégé par un contrat d'emploi, ainsi que les protections procédurales particulières découlant d'une loi. Il faut donc lire la loi et le contrat; la nomination à une charge et la mention d'un congédiement sans cause ne suffisent pas à créer une troisième exception générale. Cette partie de Dunsmuir doit être distinguée de son ancien cadre des normes de contrôle, remplacé par Vavilov.

Les exceptions : fonctions législatives, politiques et actes préliminaires

Malgré sa portée étendue, l'obligation d'équité procédurale ne s'étend pas à tous les actes de la puissance publique. Les tribunaux reconnaissent trois exceptions principales :

En premier lieu, les décisions de nature législative ou réglementaire de portée générale échappent aux exigences de préavis individuel et d'audition. Lorsqu'un conseil municipal adopte un règlement de zonage d'application générale ou que le gouvernement promulgue un règlement délégué, les citoyens ne possèdent aucun droit d'être entendus individuellement en common law. Comme l'a précisé la Cour suprême dans Canada (Procureur général) c. Inuit Tapirisat of Canada (1980), le processus démocratique et parlementaire supplée aux garanties judiciaires. Néanmoins, si un règlement municipal est conçu expressément pour cibler un propriétaire unique, les tribunaux peuvent qualifier l'acte d'administratif au fond et exiger le respect de l'équité.

En deuxième lieu, les orientations politiques macroéconomiques et les choix d'allocation budgétaire ne sont pas justiciables sous l'angle de l'équité procédurale. Dans le Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.-B.) (1991), la Cour suprême a rappelé que la décision du Cabinet de présenter un projet de loi modifiant les transferts fédéraux ne saurait être entravée par des arguments de procédure administrative ou d'attentes légitimes.

En troisième lieu, les actes d'enquête purement préliminaires qui ne lient pas le décideur final et n'altèrent pas les droits de l'administré ne déclenchent pas l'ensemble des garanties d'équité. Un inspecteur qui recueille des faits préliminaires pour déterminer si une plainte mérite examen n'exerce pas de fonction juridictionnelle. En revanche, si l'enquête débouche sur un rapport public contenant des conclusions infamantes pour l'administré, ou si l'organisme peut ordonner des mesures conservatoires contraignantes, le seuil procédural est franchi et des garanties adaptées doivent être accordées.

Les exceptions de common law ne dispensent pas de respecter les consultations, avis ou audiences expressément imposés par une loi, ni les obligations constitutionnelles applicables. Une étiquette de politique ou d'acte préliminaire ne suffit pas : il faut examiner les effets, la fonction et le régime. Une révision ultérieure peut parfois réparer un manquement, mais son caractère de novo ne le guérit pas automatiquement.

La détermination du contenu : le cadre analytique de l'arrêt Baker

La nature de la décision et le processus suivi

Conclure qu'un organisme est tenu à l'équité procédurale ne résout pas la question de son intensité. Le problème central réside dans la détermination des garanties concrètes exigées dans chaque dossier. Dans l'arrêt de principe Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1999), la juge L'Heureux-Dubé a fixé les cinq critères directeurs permettant d'évaluer la teneur exacte de l'obligation.

Le premier facteur porte sur la nature de la décision prise et le processus suivi pour y parvenir. Plus le processus administratif ressemble à une prise de décision judiciaire, plus il est probable que des protections proches du modèle du procès seront requises. Une décision contradictoire sur des droits individuels, fondée sur des témoignages sous serment et l'appréciation de la crédibilité, milite en ce sens. Un large pouvoir discrétionnaire administratif peut plutôt favoriser un processus informel, mais aucune de ces qualifications ne détermine seule ce qui est équitable : elle doit être mise en balance avec les autres facteurs pertinents.

Le régime législatif et le caractère définitif de la décision

Le deuxième facteur de l'arrêt Baker commande d'examiner le cadre législatif et les dispositions habilitantes de l'organisme. Les tribunaux scrutent la structure de la loi pour dégager la volonté du législateur et l'organisation institutionnelle de l'organisme.

L'existence d'une voie de recours constitue un élément clé de cette analyse. Lorsque la loi prévoit un mécanisme d'appel interne ou un droit d'appel devant une cour de justice, des exigences procédurales moindres peuvent suffire à l'étape initiale, les lacunes pouvant être palliées lors de l'instance d'appel de novo. En revanche, lorsque la décision initiale est déclarée finale et sans appel, ou qu'elle est protégée par une clause privative rigoureuse, les cours de révision exigent une application scrupuleuse des garanties procédurales avant que cette décision irrévocable ne soit cristallisée.

L'importance de la décision pour la personne visée

Le troisième critère de l'arrêt Baker évalue l'incidence de la décision sur la vie et les intérêts fondamentaux de la personne concernée. La jurisprudence établit une proportionnalité directe : plus les répercussions de la mesure sont sévères pour le justiciable, plus les protections procédurales requises doivent être rigoureuses.

Les décisions touchant la liberté, l'intégrité physique, l'exercice d'une profession, le renvoi du Canada ou l'unité familiale militent fortement en faveur de garanties procédurales plus étendues. Elles ne déterminent pas, à elles seules, le degré d'équité le plus élevé; les autres facteurs pertinents doivent aussi être considérés. Dans Baker, les intérêts fondamentaux d'une mère et de ses enfants nés au Canada exigeaient une participation significative, mais la Cour a jugé que des observations écrites complètes suffisaient après mise en balance des facteurs (par. 31–34). Des répercussions moindres peuvent justifier des procédures moins élaborées, mais ni l'étiquette commerciale ni la commodité administrative ne déterminent les garanties requises.

Les attentes légitimes et les engagements de l'organisme

Une pratique régulière ou une représentation claire, non équivoque et sans réserve peut créer une attente légitime. Mavi, 2011 CSC 30, par. 68–69, exige que l'auteur agisse dans son autorité et que la procédure attendue soit compatible avec ses obligations légales.

La doctrine protège la procédure, non l'obtention d'un résultat favorable. La promesse d'une consultation ou d'une audience peut donc devoir être respectée; une promesse de résultat peut renforcer les garanties procédurales sans conférer le résultat lui-même. Baker, par. 26, et Mont-Sinaï, 2001 CSC 41, par. 29, préservent cette distinction. Les attentes ne peuvent imposer une procédure interdite par la loi ni entraver le processus législatif.

Le choix des procédures et l'autonomie institutionnelle

Le cinquième facteur Baker impose aux tribunaux de respecter les choix procéduraux opérés par l'organisme administratif lui-même. Les organismes spécialisés possèdent une connaissance fine des impératifs pratiques de leur domaine et sont les mieux placés pour concevoir des méthodes efficaces et adaptées à leur mandat.

Lorsque la loi habilitante confère à un tribunal administratif une véritable autonomie procédurale, l'autorisant à édicter ses règlements de preuve et de procédure, à privilégier l'écrit ou à simplifier les débats, la cour de révision doit faire preuve de retenue. Les juges ne doivent pas transposer automatiquement les formalités lourdes des cours civiles à des régimes d'accès rapide à la justice. Tant que les règles retenues ne descendent pas sous le seuil d'équité minimal imposé par la common law, le choix procédural de l'autorité mérite déférence.

Exemple pratique : promesse procédurale et doctrine des attentes légitimes

Scénario factuel

Une autorité publique de santé hypothétique publie une directive officielle prévoyant qu'avant toute fermeture ou relocalisation d'un centre d'hébergement public de soins de longue durée, elle accordera un préavis public de quatre mois, tiendra des assemblées publiques de consultation auprès des résidents et analysera les contre-propositions écrites du comité des usagers. Deux ans plus tard, confrontée à un déficit budgétaire, la régie adopte une résolution ordonnant la fermeture d'un pavillon d'hébergement dans un délai de trente jours, sans assemblée de consultation ni appel de mémoires. Le comité des usagers intente un pourvoi en contrôle judiciaire pour suspendre l'exécution de la fermeture.

Les composantes pratiques de la règle audi alteram partem

L'avis préalable et la divulgation de la preuve

Le droit à un avis préalable constitue la pierre angulaire de la règle audi alteram partem. Sans un préavis clair et transmis à temps, la possibilité de se faire entendre devient une illusion théorique. Nul ne peut préparer utilement sa défense s'il ignore la nature des reproches dirigés contre lui.

Pour les décisions visées par l'article 5 LJA, lire ses exigences de préavis avec le devoir contextuel de common law. Les éléments pratiques suivants ne sont pas une citation de ses trois paragraphes :

1. Être communiqué dans un délai suffisant avant le prononcé de la décision, permettant à l'administré de consulter un conseiller juridique, d'examiner le dossier et de réunir sa preuve.
2. Énoncer clairement l'objet de la mesure envisagée, les dispositions législatives invoquées et les motifs précis ou manquements reprochés, incluant la gravité des sanctions potentielles comme la révocation d'un permis.
3. Préciser les modalités de participation offertes à l'administré, notamment la forme écrite ou orale de ses représentations, la date limite de soumission ou la date et le lieu de l'audition.

La divulgation doit permettre de comprendre et de répondre aux éléments déterminants. L'administration ordinaire n'est pas soumise automatiquement à la divulgation criminelle de Stinchcombe. May et Charkaoui illustrent l'importance de connaître le dossier, mais dans des régimes particuliers. Les exigences doivent être conciliées avec les restrictions légales de confidentialité, le secret professionnel et les garanties de substitution pertinentes; elles ne créent pas un droit universel à tout document non caviardé.

Le droit de faire valoir ses moyens : observations écrites ou audience orale

Le droit d'être entendu ne signifie pas toujours une audience orale. Dans Baker, par. 21–28 et 33, la Cour applique cinq facteurs non exhaustifs : nature de la décision, régime législatif, importance pour l'intéressé, attentes légitimes et choix procéduraux. Les observations écrites suffisaient dans ce dossier.

Une question décisive de crédibilité peut rendre une audience orale nécessaire; la gravité des conséquences renforce aussi les garanties requises. Ces facteurs ne sont toutefois pas deux déclencheurs automatiques. Il faut expliquer pourquoi l'écrit, une entrevue ou une autre procédure ne permet pas de répondre utilement. Un transfert pénitentiaire n'exige pas universellement un procès oral.

L'article 4 LJA exige une possibilité de fournir les renseignements utiles et de compléter le dossier; il ne contient pas la prétendue règle générale autorisant uniquement une procédure écrite. Les exigences supplémentaires de la loi particulière restent applicables.

Le contre-interrogatoire, les remises et la représentation par avocat

Lors d'audiences contradictoires, des garanties procédurales additionnelles peuvent s'avérer nécessaires :

Le contre-interrogatoire permet de tester les témoignages adverses. Sa nécessité dépend de la loi et de la possibilité réelle de répondre à la preuve dans le contexte. Innisfil, [1981] 2 R.C.S. 145, p. 166–167 illustre son importance dans une audience où le droit de participation l'exige; toute contradiction factuelle ne crée pas automatiquement un droit illimité au contre-interrogatoire. Au TAQ, l'article 132, alinéa 2, LJA permet à toute partie d'interroger et de contre-interroger les témoins dans la mesure nécessaire pour assurer une procédure équitable. L'article 138 permet séparément au Tribunal de subordonner la recevabilité de la preuve à des règles de communication préalable.

Le pouvoir d'accorder une remise ou un ajournement est une garantie essentielle face aux imprévus de l'instance. Un tribunal administratif commet une erreur juridictionnelle s'il refuse de manière déraisonnable un ajournement lorsqu'une partie, sans faute de sa part, a besoin de temps pour analyser des documents communiqués tardivement, faire face à une maladie soudaine ou retenir les services d'un avocat. Bien que les organismes gèrent leur calendrier d'audience pour éviter les manœuvres dilatoires, priver un administré de sa capacité de présenter sa preuve rend la décision invalide.

Le droit d'être représenté par avocat varie selon la nature du forum. Dans les procédures disciplinaires ou quasi criminelles où les sanctions sont lourdes, le refus d'autoriser l'assistance d'un avocat contrevient à l'équité de common law ainsi qu'à l'article 23 de la Charte québécoise et à l'article 34 de la Charte québécoise (le terme « tribunal » étant défini à l'article 56). Dans le cadre d'échanges administratifs ordinaires ou d'entrevues informelles, la présence d'un avocat n'est pas impérative, sauf disposition statutaire contraire.

L'obligation de motiver et la décision rendue dans un délai raisonnable

Baker, par. 43, reconnaît une obligation de motiver dans les circonstances appropriées. Vavilov, 2019 CSC 65, par. 77–81 et 136–138, place les motifs au centre du contrôle lorsqu'ils sont exigés, mais ne crée pas une obligation universelle de motifs écrits. L'article 8 LJA exige la motivation des décisions administratives défavorables dans son champ, sans imposer expressément l'écrit à chacune; l'article 13 l'exige pour les décisions terminant une instance juridictionnelle. Une loi spéciale peut en demander davantage.

Le contrôle de l'équité pose la question de savoir si la procédure était équitable dans son contexte, en tenant compte des choix procéduraux légitimes. Il se distingue de la révision du fond pour raisonnabilité. Une faiblesse dans des motifs fournis s'analyse généralement avec le fond, plutôt que comme une violation procédurale automatique.

Law Society of Saskatchewan c. Abrametz, 2022 CSC 29, par. 38–43 et 72–85, précise Blencoe. Le délai peut compromettre l'équité de l'audience, par exemple en causant la perte de preuve. Même sans cette atteinte, un délai excessif causant un préjudice important peut constituer un abus s'il est manifestement injuste ou déconsidère l'administration de la justice. L'arrêt des procédures demeure exceptionnel; il faut envisager les remèdes appropriés au préjudice.

La LJA impose la diligence à l'article 4. Au TAQ, l'article 146 prévoit trois mois après la prise en délibéré, sauf prolongation accordée par le président pour des motifs sérieux; il prévoit aussi un dessaisissement possible. Ce n'est ni un simple délai indicatif sans contenu ni une annulation automatique à son expiration.

Exemple pratique : révocation d'un permis d'exploitation sans avis préalable

Scénario factuel

Une entreprise de transport lourd fait l'objet d'une dénonciation anonyme alléguant la falsification répétée des registres d'heures de conduite de ses chauffeurs. Sans transmettre la dénonciation ni informer le transporteur des manquements allégués, la commission des transports prononce la révocation immédiate de son permis d'exploitation, invoquant la sécurité des usagers de la route. L'entreprise forme un pourvoi en contrôle judiciaire devant la Cour supérieure afin d'annuler cette révocation pour violation de l'obligation d'équité procédurale.

La règle nemo judex in sua causa et l'impartialité administrative

Le critère de la crainte raisonnable de partialité

Le second pilier de la justice naturelle impose que toute affaire soit jugée par un décideur impartial et indépendant. L'impartialité désigne un état d'esprit dans lequel l'arbitre aborde le dossier sans idée préconçue, sans préjugé envers une partie et sans intérêt personnel dans l'issue du litige.

La preuve d'une partialité subjective réelle étant très difficile à rapporter, le droit applique un critère d'évaluation prospectif et objectif : la crainte raisonnable de partialité. Dans l'arrêt Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie (1978), le juge de Grandpré a rédigé le critère qui fait autorité :

En substance, le critère demande si une personne raisonnable, bien informée et examinant la situation de façon réaliste conclurait que le décideur ne trancherait probablement pas équitablement. Il provient des motifs dissidents du juge de Grandpré, repris par la jurisprudence : Committee for Justice and Liberty, p. 394.

Ce critère dépasse le simple soupçon subjectif ou l'appréhension exagérée d'une partie déçue. L'observateur bien renseigné est réputé raisonnable et au fait du mandat légal ainsi que des contraintes pratiques de l'organisme. Les situations créant une crainte raisonnable de partialité incluent notamment :

• L'existence d'un intérêt pécuniaire ou patrimonial direct dans le résultat de l'instance;
• Des liens familiaux, personnels ou d'affaires étroits avec une partie ou son procureur;
• Une implication antérieure dans le dossier, par exemple avoir agi comme enquêteur ou témoin dans la même affaire;
• Des propos ou des comportements tenus pendant l'audience révélant une opinion arrêtée avant d'avoir entendu l'ensemble de la preuve.

L'exigence d'impartialité s'adapte à la fonction et à l'étape du processus. Dans Newfoundland Telephone, [1992] 1 R.C.S. 623, p. 638–640, la Cour distingue le critère de l'esprit fermé pendant l'enquête du critère plus exigeant de la crainte raisonnable de partialité lorsque l'audience est ordonnée. Une commission de régulation conserve son contexte propre, mais l'ouverture d'esprit seule ne résume pas son obligation à l'étape de l'adjudication.

La partialité institutionnelle et l'indépendance administrative

La partialité institutionnelle et l'indépendance doivent être évaluées dans le cadre législatif qui régit l'organisation procédurale de l'organisme administratif. Comme l'a affirmé la Cour suprême dans l'arrêt Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch) (2001), en l'absence de contraintes constitutionnelles issues de la Charte canadienne ou de textes quasi constitutionnels protégeant les droits de la personne, le législateur a le pouvoir de définir les caractéristiques institutionnelles et le degré d'indépendance d'un organisme. Il n'est pas loisible à un tribunal judiciaire d'appliquer une règle de common law alors qu'il est en présence d'une directive législative claire. Lorsque la loi habilitante prévoit que les décideurs exercent leurs fonctions à titre amovible, les cours doivent respecter cette volonté législative expresse.

De même, bien que les organismes exerçant des fonctions législatives ou réglementaires soient en principe dispensés de l'obligation d'équité procédurale, la Cour suprême a précisé dans Chemin de fer Canadien Pacifique c. Vancouver (Ville) (2006) que des garanties procédurales peuvent néanmoins s'imposer lorsque l'exercice d'un pouvoir réglementaire vise de façon particulière une personne déterminée, même si l'organisme agit dans l'intérêt public. Les garanties institutionnelles sont ainsi modulées par le cadre statutaire applicable.

Liste de vérification pratique

Évaluation du seuil d'assujettissement

• Vérifier la nature publique de la fonction exercée; les pouvoirs publics peuvent avoir une source légale ou de prérogative, contrairement à une simple relation privée.
• Confirmer que la décision touche directement les droits, privilèges, intérêts pécuniaires ou la réputation du client (arrêt Cardinal).
• S'assurer que la mesure ne relève pas d'une exception : acte de nature purement législative, décision politique générale du Conseil des ministres ou simple étape d'enquête préliminaire.
• En contexte de travail public, appliquer Dunsmuir : vérifier le contrat de travail, les protections procédurales légales particulières et les situations où le titulaire de charge n'a pas de contrat; une charge statutaire n'exclut pas à elle seule le régime contractuel.

Modulation des facteurs de l'arrêt Baker

• Analyser la nature de la décision : se rapproche-t-elle du modèle judiciaire ou relève-t-elle de la mise en œuvre de politiques administratives?
• Examiner le régime législatif : existe-t-il un appel administratif interne, un appel statutaire ou une clause privative?
• Mesurer la gravité de la décision : met-elle en cause la liberté physique, la sécurité de la personne ou la subsistance économique du client?
• Détecter les attentes légitimes : l'autorité a-t-elle formulé des promesses claires ou publié des directives de procédure impératives?
• Prendre en compte l'autonomie procédurale : la loi constitutive laisse-t-elle au décideur la discrétion de choisir ses propres modes de fonctionnement?

Vérification des règles d'audi alteram partem

• Vérifier le préavis requis et ses exceptions, puis la possibilité réelle de répondre avant la décision ou, lorsque la loi le permet, lors d'un réexamen approprié.
• Vérifier une divulgation suffisante pour répondre, avec les restrictions légales et garanties de confidentialité applicables.
• Déterminer si l'administré a disposé d'une occasion réelle de soumettre ses moyens par observations écrites ou lors d'une audience verbale.
• Justifier, selon le contexte et la loi, la nécessité d'une audience orale ou d'un contre-interrogatoire; la crédibilité est un facteur important, non un automatisme.
• Identifier la source de l'obligation de motiver, sa forme requise et la distinction entre absence de motifs exigés et insuffisance des motifs fournis.

Contrôle de l'impartialité et de l'indépendance

• Examiner le parcours, les déclarations et les intérêts personnels ou patrimoniaux du décideur afin de déceler tout conflit d'intérêts.
• Appliquer le critère objectif de l'arrêt Committee for Justice and Liberty : l'observateur bien renseigné conclurait-il à une crainte raisonnable de partialité?
• Contrôler l'indépendance institutionnelle de l'organisme au regard de l'inamovibilité, de la sécurité financière et de l'autonomie de gestion.
• Soulever l'objection de partialité ou le manquement procédural dès le premier moment utile afin d'éviter toute présomption de renonciation implicite.