Le contrôle judiciaire du pouvoir discrétionnaire en droit administratif canadien

Aperçu

Le pouvoir discrétionnaire se situe au cœur du fonctionnement de l'État administratif moderne. Les assemblées législatives ne pouvant prévoir l'ensemble des situations factuelles engendrées par la vie en société, les lois délèguent fréquemment aux ministres, régies, tribunaux administratifs et municipalités une liberté de choix. Cette latitude permet à l'Administration d'adapter ses décisions à la complexité technique des dossiers, de concilier des objectifs politiques concurrents et de rendre des arbitrages personnalisés.

Néanmoins, la concession d'une discrétion ne signifie jamais l'octroi d'un pouvoir arbitraire. En droit public canadien et québécois, aucun décideur public ne possède une discrétion absolue ou illimitée. Tout pouvoir délégué est assujetti au principe constitutionnel de la primauté du droit, aux objectifs de la loi habilitante et au respect des droits fondamentaux garantis par les chartes constitutionnelles et quasi constitutionnelles. Le contrôle judiciaire du pouvoir discrétionnaire veille à ce que l'Administration agisse à l'intérieur des limites fixées par la loi sans que les cours de justice ne se substituent aux autorités choisies par le législateur.

Cette étude expose le régime juridique encadrant le contrôle du pouvoir discrétionnaire. Elle retrace la transition des motifs classiques d'abus de pouvoir vers le cadre unifié de la décision raisonnable consacré par l'arrêt Vavilov. Elle analyse les balises traditionnelles telles le détournement de pouvoir, la prise en compte de considérations non pertinentes et l'entrave par des directives rigides, ainsi que la méthodologie applicable aux décisions discrétionnaires qui mettent en cause les droits protégés par les chartes.

Objectifs d'apprentissage

• Distinguer le pouvoir discrétionnaire du pouvoir lié selon la structure de la loi habilitante.
• Identifier les limites substantielles de la discrétion, notamment les fins étrangères à la loi, les considérations non pertinentes et l'entrave par des directives internes.
• Appliquer la norme de contrôle de la décision raisonnable selon l'arrêt Vavilov et le critère de proportionnalité de l'arrêt Doré aux choix administratifs discrétionnaires.

La nature et le spectre du pouvoir discrétionnaire

La définition de la discrétion : le choix dans les limites de la loi

Il y a pouvoir discrétionnaire lorsque le droit accorde à une autorité administrative la liberté de choisir entre plusieurs conduites ou mesures légales possibles. Dans l'arrêt Baker c. Canada (1999), la Cour suprême a repris la définition doctrinale du professeur Kenneth Culp Davis : un fonctionnaire est investi d'un pouvoir discrétionnaire dès lors que les limites effectives de son habilitation lui laissent la faculté de choisir entre différents modes d'action ou d'inaction.

L'octroi d'une discrétion repose sur la reconnaissance de l'expertise de l'organisme et de son aptitude à apprécier des faits changeants. L'autorité n'est pas appelée à appliquer automatiquement une règle mécanique, mais à exercer un jugement d'opportunité en harmonie avec l'intérêt public. Pour déceler l'existence d'un pouvoir discrétionnaire, les tribunaux emploient la méthode moderne d'interprétation des lois : les termes de la disposition sont lus dans leur sens ordinaire et grammatical, en harmonie avec l'économie générale du texte et l'intention du législateur.

Le vocabulaire législatif fournit des indications utiles. La Loi d’interprétation fédérale, art. 11, et la Loi d’interprétation québécoise, art. 51, distinguent le langage permissif du langage impératif. Le contexte légal demeure toutefois décisif : « peut » n’autorise pas un refus arbitraire lorsque le régime exige d’agir une fois ses conditions remplies.

Pouvoir discrétionnaire et pouvoir lié

Pour déterminer l'étendue du contrôle judiciaire, la doctrine et la jurisprudence opposent le pouvoir discrétionnaire au pouvoir lié. Cette distinction aide à déterminer les obligations du décideur et la réparation possible; elle ne fixe pas à elle seule la norme de contrôle :

Dans le cadre d'un pouvoir lié, la loi ne laisse aucune marge d'appréciation à l'autorité publique. Dès lors que les faits objectifs prévus par le texte sont établis, l'organisme est tenu d'adopter une décision précise sans pouvoir y déroger. Par exemple, si un justiciable réunit l'ensemble des critères objectifs prescrits par la loi pour obtenir un certificat officiel d'état civil ou un permis de construire conforme au règlement de zonage, le fonctionnaire a le devoir légal d'émettre le document. Si l'autorité refuse arbitrairement d'agir, la Cour supérieure peut émettre une ordonnance de mandamus pour la contraindre à exécuter son devoir.

À l'opposé, sous l'empire d'un pouvoir discrétionnaire, la réunion des conditions préalables ne dicte pas automatiquement la conclusion. L'autorité conserve la liberté d'évaluer les intérêts en présence, de soupeser des facteurs concurrents et de décider d'accorder ou de refuser la demande, ou de l'assortir de conditions particulières. Le choix appartenant en propre à l'organisme délégué, le juge siégeant en contrôle judiciaire ne saurait substituer sa propre appréciation de l'opportunité à celle du décideur compétent.

Le spectre : du pouvoir discrétionnaire structuré aux mandats généraux

La discrétion administrative n'est pas uniforme; elle s'inscrit le long d'un spectre d'intensité variable :

À une extrémité se situe le pouvoir discrétionnaire structuré. Dans cette configuration, le législateur confère une liberté de choix mais l'encadre étroitement en énumérant les critères, objectifs ou conditions que l'organisme doit impérativement prendre en considération. Par exemple, une loi en matière environnementale peut autoriser le ministre à délivrer un certificat d'autorisation en lui imposant d'évaluer expressément les études d'impact, les avis de santé publique et les répercussions sur les communautés riveraines. Le choix existe, mais il est guidé et balisé par la loi.

Au centre du spectre se trouvent les dispositions comportant des critères statutaires subjectifs. Le législateur habilite l'autorité à agir si « de l'avis du ministre », « lorsqu'il est convaincu » ou « si la régie estime opportun ». Ces formules élargissent la liberté d'appréciation de l'autorité, obligeant le tribunal de révision à vérifier que la conviction du décideur a été formée de bonne foi et de façon rationnelle.

À l'autre extrémité figure le pouvoir hautement discrétionnaire, caractérisé par des mandats larges et ouverts. Le législateur ne formule alors aucune liste de critères, guidant l'autorité par des notions générales comme « l'intérêt public », « l'équité et la bonne foi » ou « des motifs d'ordre humanitaire ». Même dans ce contexte de grande liberté d'action, le décideur n'est jamais affranchi des limites inhérentes à l'objet de la loi et à la primauté du droit.

Les fondements constitutionnels et les limites substantielles

Le principe de la primauté du droit et l'arrêt Roncarelli c. Duplessis

La primauté du droit encadre le pouvoir public même lorsque le texte habilitant laisse une vaste latitude. L’illustration classique est Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121. Le premier ministre du Québec a provoqué l’annulation du permis d’un restaurateur parce que celui-ci fournissait des cautionnements pour la mise en liberté d’autres témoins de Jéhovah. L’affaire portait sur l’ancien régime des permis d’alcool et sur la responsabilité civile de Duplessis, et non sur la loi actuelle.

Le juge Rand explique qu’une large discrétion doit servir les fins pour lesquelles elle a été accordée. L’hostilité religieuse et la volonté de punir une assistance licite sont étrangères à ces fins. L’arrêt demeure fondamental pour l’objet de la loi, la bonne foi et la primauté du droit; il ne transforme pas tout désaccord sur un choix politique en violation constitutionnelle. Voir Roncarelli, p. 140–143; le passage de la page 140 est reproduit dans le jugement officiel Entreprises Sibeca, 2004 CSC 61, par. 21.

L'objet de la loi comme limite infranchissable

Tout pouvoir discrétionnaire est délégué en vue de réaliser un objet législatif déterminé. Cet objet forme une frontière externe infranchissable que le décideur ne peut ignorer ni transgresser. Le législateur adopte une loi pour atteindre des finalités publiques précises, qu'il s'agisse de réguler les transports, de protéger la santé publique ou d'administrer l'immigration.

Lorsqu'une autorité pose un choix discrétionnaire, ce choix doit impérativement promouvoir, ou du moins respecter, l'objet de la loi. Un fonctionnaire ne peut détourner une prérogative conférée dans un but donné pour accomplir un autre objectif, même s'il est intimement persuadé que cet autre objectif sert le bien commun.

La détermination de l'objet de la loi relève de l'interprétation statutaire. Les cours analysent le titre, le préambule, l'architecture globale et l'historique de la loi. Tout acte discrétionnaire qui s'écarte de la finalité législative voulue constitue une décision illégale susceptible d'être annulée par les tribunaux judiciaires.

La mauvaise foi et la fraude à la loi dans l'action publique

L’autorité publique doit agir de bonne foi. La mauvaise foi comprend la malhonnêteté, la malveillance, la corruption ou l’usage d’un pouvoir pour punir un adversaire politique. En droit public québécois, elle peut également englober une insouciance si grave ou une conduite si étrangère au mandat légal que la bonne foi ne peut raisonnablement être retenue; l’intention personnelle de nuire n’est donc pas toujours nécessaire. Une simple erreur ou négligence ne suffit pas. Voir Finney c. Barreau du Québec, 2004 CSC 36, par. 39–40, dans son contexte de responsabilité civile et d’immunité légale.

La personne qui allègue la mauvaise foi doit la prouver, notamment par des inférences tirées des circonstances. La norme civile demeure la prépondérance des probabilités, sans norme de preuve accrue distincte. La mauvaise foi établie justifie une intervention, mais l’annulation et les autres réparations restent assujetties aux règles procédurales et réparatrices applicables. Elle n’établit pas automatiquement toutes les conditions d’une condamnation en dommages-intérêts.

Les motifs traditionnels d'abus de pouvoir discrétionnaire

Les fins étrangères à la loi et le détournement de pouvoir

Sous le régime traditionnel de common law, le contrôle de la discrétion s'articulait autour des catégories d'abus de pouvoir discrétionnaire. La première catégorie majeure est celle des fins étrangères à la loi, historiquement qualifiée de détournement de pouvoir.

Il y a poursuite de fins étrangères lorsqu'une autorité utilise une habilitation statutaire dans un but distinct de celui pour lequel le pouvoir lui a été délégué. Même lorsque la décision est formellement régulière, le juge examine la véritable motivation sous-jacente pour démasquer l'illégalité.

Dans Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231, la majorité a invalidé les résolutions excluant Shell des contrats municipaux en raison de ses activités en Afrique du Sud sous l’apartheid. Selon son interprétation de la charte de Vancouver alors applicable, les résolutions poursuivaient une fin étrangère au mandat municipal. Cet exemple historique de détournement de pouvoir n’interdit pas catégoriquement toute politique actuelle d’approvisionnement éthique : il faut examiner les compétences et les objectifs de la loi applicable. Voir Shell, motifs majoritaires, p. 272–280.

Les considérations non pertinentes et l'omission de facteurs pertinents

La validité de l'exercice du pouvoir discrétionnaire exige que l'autorité fonde son analyse sur des éléments de fait et de droit juridiquement pertinents au regard du mandat législatif :

La prise en compte de considérations non pertinentes peut appuyer un constat de déraisonnabilité, mais n'entraîne pas automatiquement l'invalidité de la décision administrative. Une considération non pertinente est un facteur extérieur à ce que le législateur entendait faire examiner par le décideur. Il faut apprécier son importance dans la décision concrète; la source reconnaît qu'une décision peut demeurer valide lorsqu'elle n'est pas fondée principalement sur les facteurs non pertinents. Dans l'affaire Roncarelli, les croyances religieuses de l'administré et son activité consistant à fournir des cautionnements pour la mise en liberté étaient étrangères à la réglementation du commerce des boissons alcooliques, et l'annulation poursuivait une fin punitive non autorisée. L'analyse doit déterminer si les facteurs étrangers compromettent la justification de la décision dans son contexte juridique et factuel, la réparation faisant l'objet d'un examen distinct (JurisClasseur, fasc. 12, nos 22–30).

Inversement, le décideur ne peut omettre les facteurs que la loi lui impose expressément ou implicitement de considérer. Dans Baker, le refus portait sur une dispense pour motifs humanitaires, non sur une demande d’asile. Les intérêts des enfants devaient recevoir une attention réelle et un poids important, sans toujours être déterminants. La Convention relative aux droits de l’enfant, non incorporée en droit interne, éclairait l’interprétation sans créer directement le droit à la dispense. Voir Baker, par. 69–75.

L'entrave au pouvoir discrétionnaire : politiques rigides et lignes directrices

Pour harmoniser leurs pratiques et assurer une cohérence décisionnelle à travers des milliers de dossiers, les organismes administratifs publient fréquemment des guides internes et des lignes directrices administratives. Ces instruments sont valides et utiles, pourvu qu'ils encadrent la discrétion sans la supprimer.

L'entrave au pouvoir discrétionnaire se produit lorsqu'une autorité applique une ligne directrice interne de façon mécanique, comme s'il s'agissait d'une règle impérative de droit ayant force obligatoire. L'interdiction d'entrave oblige le décideur investi d'une discrétion à préserver son indépendance d'esprit et à demeurer prêt à évaluer les mérites propres à chaque situation particulière.

Les principes régissant les directives administratives ont été dégagés dans les arrêts Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada (1982) et Thamotharem c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (2007) :

• L'organisme peut adopter des politiques non contraignantes pour structurer l'exercice de la discrétion, à condition que ces politiques respectent la loi habilitante;
• Le décideur peut s'inspirer de ces orientations dans les dossiers ordinaires;
• L'autorité ne doit jamais appliquer la politique aveuglément; elle doit vérifier si le demandeur présente des circonstances exceptionnelles justifiant de s'en écarter;
• Si un fonctionnaire refuse d'examiner une demande de dérogation au seul motif que « la politique interne l'interdit », il commet une entrave illégale à son pouvoir discrétionnaire.

L'exercice sous la dictée et l'aliénation de la compétence

Le législateur confie un pouvoir discrétionnaire à une autorité précise en raison de sa position institutionnelle ou de son expertise. En vertu de la maxime delegatus non potest delegare, l'autorité déléguée ne peut transférer sa responsabilité décisionnelle sans habilitation juridique, expresse ou implicite selon le régime légal. Une délégation autorisée et le fonctionnement normal d’un ministère se distinguent de la soumission à un tiers non habilité.

Il y a exercice sous la dictée lorsque l'autorité désignée par la loi renonce à son jugement propre et adopte une décision sous l'ordre, la directive ou la contrainte d'un supérieur hiérarchique ou d'une autorité politique. Dans l'arrêt Roncarelli, le directeur de la Commission a failli à sa charge en annulant le permis sur instruction formelle du premier ministre, au lieu d'exercer sa propre compétence statutaire.

De même, un tribunal administratif ne peut tolérer qu'un ministre ou des représentants gouvernementaux lui dictent le dénouement d'un litige. Si le gouvernement peut adopter des décrets de politique générale lorsque la loi l'y autorise formellement, l'adjudication concrète de chaque dossier individuel doit demeurer le fait exclusif de l'autorité habilitée.

Exemple pratique : refus d'un permis municipal fondé sur des motifs étrangers à la loi

Scénario factuel

Dans cette hypothèse, la loi et le règlement applicables imposent la délivrance du permis dès que toutes les conditions sont remplies, sans discrétion résiduelle. Un conseil municipal adopte une résolution refusant de délivrer un certificat d'occupation commerciale à une entreprise désireuse d'exploiter un centre de tri et de recyclage de matériaux. Le règlement d'urbanisme de la municipalité autorise expressément les centres de recyclage dans la zone industrielle visée. Lors des débats publics du conseil, les élus municipaux déclarent explicitement au procès-verbal que, même si le demandeur respecte toutes les exigences d'urbanisme, le refus est motivé par la volonté de réserver ce secteur à des entreprises technologiques à haute valeur ajoutée afin d'accroître les revenus fonciers de la municipalité. L'entreprise forme un pourvoi en contrôle judiciaire.

Exemple pratique : application mécanique d'une ligne directrice sans examen individualisé

Scénario factuel

Cet exemple fictif emploie un texte législatif et une politique inventés; le montant indiqué n’est pas un seuil réel d’aide québécoise. Une commission gouvernementale gère un programme d'aide financière d'urgence destiné aux citoyens vivant une situation de détresse exceptionnelle. La loi habilitante dispose : « La commission peut accorder une allocation de secours à toute personne confrontée à une situation de précarité imprévue pour prévenir un préjudice grave. » La commission a édicté des lignes directrices administratives internes indiquant : « Aucune aide d'urgence ne sera octroyée si le demandeur est propriétaire d'un véhicule automobile dont la valeur marchande dépasse 5 000 $. »

Un demandeur lourdement handicapé possède une fourgonnette adaptée munie d'une rampe d'accès motorisée pour fauteuil roulant, évaluée à 7 000 $. Sans ce véhicule adapté, il lui est impossible de se rendre à ses traitements médicaux quotidiens à l'hôpital. Frappé par une panne de chauffage en plein hiver, il réclame une allocation d'urgence pour réparer son système domiciliaire. L'agent administratif rejette sa demande par une lettre laconique : « Conformément à la politique en vigueur, votre véhicule excède 5 000 $; votre demande est rejetée. » Le citoyen conteste ce refus par contrôle judiciaire.

La norme de contrôle moderne : de l'abus de pouvoir à la décision raisonnable

L'évolution historique des motifs de contrôle : de Baker à Dunsmuir

Pendant longtemps, les cours de justice ont examiné les décisions juridictionnelles selon les normes de contrôle du droit administratif, tandis que les décisions discrétionnaires demeuraient cantonnées aux catégories étroites d'abus de pouvoir ou à la norme anglaise de la Wednesbury unreasonableness, qui n'autorisait l'annulation que si la décision était à ce point absurde qu'aucun organisme sensé n'aurait pu la rendre.

Ce cloisonnement a été abandonné dans l'arrêt Baker c. Canada. Rédigeant l'opinion majoritaire, la juge L'Heureux-Dubé a intégré les décisions discrétionnaires au cadre pragmatique et fonctionnel. Dans ce cadre historique, la norme applicable était choisie selon le contexte parmi les trois normes alors reconnues : la décision correcte, la décision raisonnable simpliciter et la décision manifestement déraisonnable. Les décisions hautement discrétionnaires appelaient généralement une grande retenue (par. 52–56).

Dans Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick (2008), la Cour suprême a simplifié les normes de contrôle en deux catégories : la décision correcte et la décision raisonnable. La Cour a réitéré que les décisions discrétionnaires, qui font appel à des choix de politique publique et à l'appréciation de faits complexes, relèvent de la norme de la décision raisonnable.

Le contrôle de la raisonnabilité selon le cadre de l'arrêt Vavilov

Dans l'arrêt majeur Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) c. Vavilov (2019), la Cour suprême a refondu le droit canadien du contrôle judiciaire en instaurant une présomption de raisonnabilité pour le contrôle du fond, sous réserve des normes législatives, des questions visées par un appel statutaire et des catégories de décision correcte liées à la primauté du droit. L’équité procédurale fait l’objet d’une analyse distincte. Voir Vavilov, par. 23–24, 36–37 et 53–57.

Les motifs traditionnels demeurent des indices utiles d’illégalité dans le contrôle moderne de raisonnabilité. Leur qualification, particulièrement celle de l’entrave, n’est pas exprimée uniformément dans toute la jurisprudence. En pratique, il faut vérifier si le décideur a exercé le pouvoir véritablement conféré dans le respect des contraintes juridiques et factuelles; changer d’étiquette ne rend licites ni les fins étrangères ni le refus rigide d’exercer une discrétion.

L’arrêt Vavilov consacre une culture de la justification. Lorsque des motifs sont requis, le contrôle part de ceux-ci, lus en contexte; la cour ne peut inventer une justification manquante. Lorsque des motifs formels ne sont pas requis, le dossier et le contexte éclairent l’examen (par. 77–81, 96–98, 136–138). Une décision discrétionnaire raisonnable requiert :

• Une logique et une cohérence internes : une chaîne de raisonnement intelligible qui relie la preuve, le cadre législatif et le dispositif adopté;
• Une justification au regard des contraintes de fait et de droit : le respect scrupuleux du texte de la loi, de l'objet législatif, du dossier de preuve et de la jurisprudence applicable;
• Une réceptivité aux arguments essentiels : une prise en compte réelle des prétentions cardinales soumises par les parties.

La prise en compte de considérations étrangères, l’omission d’une preuve centrale ou l’application rigide d’une directive peuvent révéler un défaut sérieux de justification. Le contrôle vise les lacunes centrales de la décision, non toute erreur mineure. Le constat de déraisonnabilité, l’ouverture du recours et la forme de la réparation demeurent distincts (Vavilov, par. 100 et 139–142).

Les décisions discrétionnaires touchant la Charte : le cadre de l'arrêt Doré

Selon Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12, un choix administratif discrétionnaire qui restreint les protections de la Charte est contrôlé selon la raisonnabilité, par une analyse de proportionnalité. Cette question se distingue de la validité constitutionnelle de la loi habilitante elle-même, contrôlée selon la décision correcte. Voir Doré, par. 35–39 et 55–58.

L’analyse identifie le droit ou la valeur pertinente de la Charte, les objectifs législatifs et la restriction, puis vérifie la mise en balance proportionnée. Il faut examiner les autres possibilités raisonnables qui protégeraient davantage l’intérêt constitutionnel tout en réalisant les objectifs de la loi, puis comparer la gravité de la restriction aux bénéfices législatifs. Ce contrôle rigoureux n’impose pas la solution préférée du juge. Voir École secondaire Loyola, par. 39–42, et Trinity Western, par. 79–82.

Dans Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest, 2023 CSC 31, par. 64–73, la Cour confirme que les valeurs pertinentes de la Charte peuvent devoir être considérées même sans violation d’un droit constitutionnel du demandeur. Cela ne crée pas un droit substantiel autonome à partir de toute valeur invoquée. En revanche, les questions constitutionnelles d’applicabilité de la Charte, de portée d’un droit et de cadre constitutionnel applicable commandent la décision correcte dans les circonstances examinées dans York Region District School Board, 2024 CSC 22, par. 62–71. Il faut les distinguer de la mise en balance sous Doré; toute question touchant la Charte n’appelle pas la même norme.

Pour la Charte québécoise, il faut identifier le droit précis, sa portée et les dispositions de justification et de réparation applicables, notamment les articles 9.1, 49 et 52 selon le cas. Son champ d’application et les recours pour discrimination ne se confondent pas automatiquement avec une contestation sous Doré fondée sur la Charte canadienne. Voir la Charte québécoise.

La justiciabilité et les principes relatifs aux réparations

Le pouvoir exécutif non justiciable et la prérogative royale

La justiciabilité concerne la possibilité de résoudre un différend par des normes juridiques. Ni son caractère politique ni la source prérogative du pouvoir n’excluent à eux seuls le contrôle. La cour peut déterminer si la prérogative invoquée existe, si une loi l’a remplacée, quelles sont ses limites juridiques et si les normes constitutionnelles sont respectées.

Certaines décisions, comme l’octroi d’honneurs examiné dans Black c. Canada (Premier ministre) (2001), 54 O.R. (3d) 215 (C.A.), peuvent ne présenter aucune question de fond susceptible d’un examen judiciaire. Cela ne crée pas d’immunité catégorique pour la diplomatie, les traités ou les opérations militaires. Operation Dismantle c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441, reconnaît le contrôle constitutionnel d’un acte du Cabinet; la demande échoue parce que le lien causal allégué avec le préjudice redouté ne peut être établi.

Dans Canada (Premier ministre) c. Khadr, 2010 CSC 3, par. 34–39 et 46–47, la Cour contrôle le respect de la Charte en matière d’affaires étrangères, mais choisit une déclaration plutôt que d’ordonner une démarche diplomatique précise. L’existence d’une question juridique et le choix de la réparation sont deux analyses distinctes.

La déférence judiciaire et l'interdiction de substituer sa discrétion

Le principe directeur guidant le prononcé des réparations en matière de pouvoir discrétionnaire est le respect de l'attribution des compétences voulue par le législateur. C'est à l'organisme administratif, et non aux juges, que le Parlement ou l'Assemblée nationale a confié la mission d'arbitrer les choix d'opportunité.

Par conséquent, lorsqu'une cour de révision judiciaire conclut qu'une décision discrétionnaire est illégale ou déraisonnable, elle ne se substitue pas au décideur. Le juge ne peut s'arroger le pouvoir d'exercer lui-même la discrétion pour accorder directement un permis ou modifier une décision d'aménagement.

Normalement, la cour annule la décision illégale et renvoie l’affaire pour une nouvelle décision conforme au droit. Le renvoi n’est pas automatique : une issue inévitable, les délais, l’équité, l’urgence et l’utilisation efficace des ressources publiques peuvent justifier un autre dispositif. Cela ne confère pas un pouvoir général de réexercer la discrétion administrative. Le mandamus peut imposer l’exécution d’un devoir public, notamment celui de décider, sans dicter un résultat discrétionnaire. Une ordonnance imposant une issue précise exige la réunion des conditions juridiques applicables. Voir Vavilov, par. 139–142, et C.p.c., art. 529(3°).

Liste de vérification pratique

Vérification de l'habilitation légale et de la nature du pouvoir

• Identifier la disposition précise de la loi habilitante accordant l'autorité d'agir.
• Analyser le texte législatif pour déterminer si le pouvoir est lié ou discrétionnaire (usage de « peut » ou « doit »).
• Situer le pouvoir sur le spectre de la discrétion : critères statutaires structurés, standards subjectifs d'appréciation ou vaste mandat d'intérêt public.
• Vérifier si la loi habilite l'organisme à édicter des règlements contraignants ou de simples lignes directrices indicatives.

Contrôle des limites substantielles et de l'abus de pouvoir

• Cerner l'objet véritable de la loi habilitante selon la méthode moderne d'interprétation statutaire (Rizzo & Rizzo Shoes, par. 21).
• Vérifier si la décision vise des fins étrangères ou collatérales non prévues par la loi (arrêt Shell).
• Scruter les motifs pour déceler la prise en compte de considérations non pertinentes ou l'omission de facteurs obligatoires (arrêts Roncarelli et Baker).
• Évaluer s'il existe une preuve directe ou circonstancielle de mauvaise foi ou d'intention malveillante de l'autorité publique.

Examen des politiques administratives et de l'entrave

• Déterminer si le décideur s'est appuyé sur une directive, un guide ou un manuel interne.
• Vérifier la conformité de la directive avec l'objet de la loi habilitante (arrêt Thamotharem).
• S'assurer que le décideur a conservé un esprit ouvert et n'a pas appliqué la politique de manière aveugle en refusant d'analyser les circonstances particulières.
• Contrôler que le décideur désigné a pris sa décision de façon autonome, sans agir sous la dictée d'une autorité supérieure ou politique.

Application de la norme de la décision raisonnable selon Vavilov

• Identifier le recours, toute norme législative, tout appel statutaire et toute exception de décision correcte avant d’appliquer la présomption de raisonnabilité au fond discrétionnaire.
• Lorsque des motifs sont requis, les lire en contexte pour vérifier la cohérence et la justification; sinon, examiner le dossier et le contexte décisionnel.
• Analyser si la décision s'insère dans les contraintes factuelles du dossier et les contraintes juridiques de la loi.
• Contrôler la réceptivité de la décision aux arguments majeurs soulevés par l'administré.

Analyse de proportionnalité sous l'arrêt Doré

• Identifier la Charte applicable, le droit ou la valeur pertinente restreinte, et distinguer les questions constitutionnelles de décision correcte de la mise en balance sous Doré.
• S'assurer que le décideur a pesé l'objectif statutaire contre la gravité de l'atteinte au droit protégé.
• Examiner les autres possibilités raisonnables plus protectrices et la gravité de la restriction par rapport aux bénéfices législatifs; la restriction doit rester raisonnablement nécessaire.

Stratégie relative aux réparations

• Identifier les recours internes et les appels disponibles et vérifier s’ils constituent une voie adéquate devant être exercée avant le contrôle judiciaire, sous réserve des exceptions applicables.
• Demander la cassation de la décision viciée et son renvoi à l'organisme administratif avec instructions précises.
• Distinguer le mandamus imposant de décider de l’ordonnance dictant le résultat; vérifier toutes les conditions réparatrices et l’opportunité du renvoi.