Les domaines public et privé au Québec

Aperçu

Un terrain apparemment vacant, un bâtiment gouvernemental inutilisé et le lit d’une rivière posent des questions de propriété différentes. Le domaine public ne peut être identifié uniquement par l’accès du public, l’entretien gouvernemental ou l’absence de propriétaire visible. Le droit civil québécois cherche d’abord à déterminer à qui appartiennent les biens, comment le titre a pris naissance et quelles restrictions juridiques s’y rattachent. Les art. 915 à 920 CCQ relient cet examen aux biens de l’État, à l’histoire des concessions et à la propriété et à l’utilisation des cours d’eau.

Le fascicule 5 du JurisClasseur Québec fournit le cadre doctrinal principal de cette leçon, notamment quant à la dimension historique des titres fonciers. Ce cadre permet d’organiser une recherche de titres : identifier le titulaire, établir l’origine du titre, vérifier toute prétention fondée sur l’occupation et séparer la propriété de l’utilisation permise. Le domaine privé désigne ici les biens extérieurs au domaine de l’État. Cette expression ne permet pas de présumer que les biens inutilisés de l’État peuvent être acquis par prescription. Les concessions historiques et les lois particulières peuvent déterminer le résultat même lorsque l’acte actuel paraît simple.

Objectifs d'apprentissage

• Distinguer les biens de l’État, ceux des personnes morales de droit public, les choses communes et les biens privés.
• Appliquer les limites à l’appropriation et les règles relatives aux titres originaires de l’État, aux lits des cours d’eau et à l’accès légal à l’eau.
• Étudier les concessions historiques et l’ancienne réserve riveraine en distinguant le transfert d’une rive de la propriété du lit d’un cours d’eau.

Identifier le titulaire et le régime applicable

Biens de l’État et biens affectés à l’utilité publique

L’art. 915 CCQ reconnaît les biens appartenant aux personnes ou à l’État ainsi que ceux qui sont affectés à une fin. L’État doit être distingué d’une personne morale de droit public. Cette distinction influence l’application de l’art. 916 CCQ. L’interdiction de s’approprier les biens de l’État par occupation, prescription ou accession ne dépend pas de la preuve que le bien particulier est utilisé par le public. La disposition traite ensuite distinctement des biens des personnes morales de droit public affectés à l’utilité publique.

L’analyse d’un terrain municipal exige donc de déterminer l’identité de son propriétaire et son affectation pertinente à l’utilité publique. Le fait qu’une personne morale exerce une fonction publique ne permet pas de qualifier uniformément tous ses biens sans vérification. Inversement, une interruption temporaire de l’usage public ne prouve pas, à elle seule, une modification valable de l’affectation. L’acte, la législation, les décisions administratives et la fonction réelle du bien doivent être examinés ensemble. Lorsque la qualification est contestée, il faut obtenir la preuve de l’usage et de son fondement juridique.

Différentes règles de droit public peuvent régir le pouvoir de vendre, d’accorder un droit d’occupation ou de transférer l’administration. La volonté d’un organisme public de négocier ne démontre pas que son représentant peut aliéner le bien. L’examen civil doit être complété par la loi habilitante de l’organisme et l’acte autorisant l’opération. L’acheteur devrait identifier la décision nécessaire, la désignation du bien et les droits conservés. Un projet de vente qui présume ces éléments peut dissimuler un défaut de pouvoir.

Choses communes et accès public

Les choses communes visées par l’art. 913 CCQ se distinguent conceptuellement des biens publics qui appartiennent à un titulaire. Leur usage est régi par les lois d’intérêt général et, à certains égards, par le Code. L’eau et l’air non destinés à l’utilité publique peuvent être appropriés lorsqu’ils sont recueillis et mis en récipient dans les conditions prévues par cette disposition. Cette règle ne rend pas le lit d’un lac sans maître et n’accorde pas le droit de traverser un terrain adjacent. L’eau, le lit, la rive et le moyen d’accès exigent des analyses distinctes.

Un accès public peut exister sans propriété publique, et la propriété publique ne suppose pas nécessairement un accès illimité pour toute activité. Un droit de passage, un permis ou une disposition particulière peut expliquer la présence d’une personne. La question du titre détermine qui est propriétaire; celle de l’accès détermine ce qu’une personne peut légalement faire. La leçon sur l’accès, les vues et le passage traite du fonds voisin et de l’enclave. Elle complète l’analyse lorsqu’un problème d’accès à l’eau exige aussi de traverser un fonds privé.

Établir l’origine du titre

Titre originaire et acquisitions ultérieures

Le titre originaire fait l’objet de l’art. 918 CCQ. Les parties du territoire qui n’appartiennent pas à des personnes physiques ou morales et qui ne sont pas transférées à un patrimoine fiduciaire appartiennent à l’État, dont les titres originaires sur ces biens sont présumés. Celui qui prétend qu’un fonds est sorti du domaine de l’État doit donc identifier le fondement juridique du transfert. L’occupation, le paiement de taxes ou la conviction locale doivent être examinés comme éléments de preuve, mais ne peuvent simplement remplacer l’acte ou le mode d’acquisition nécessaire.

La présomption relative aux titres originaires se distingue d’une acquisition ultérieure par l’État. Si celui-ci achète un terrain d’un propriétaire privé, l’opération et le titre du vendeur demeurent pertinents pour déterminer le droit acquis. La recherche doit donc établir si l’État invoque son domaine originaire ou une opération subséquente. Confondre ces deux situations peut conduire à omettre soit la concession initiale, soit un maillon ultérieur de la chaîne de titres.

Une concession doit être lue avec la loi et les conditions qui la régissaient. La désignation figurant sur un plan cadastral moderne ne reproduit pas nécessairement la portée juridique d’une ancienne concession, notamment les réserves et les droits conservés par l’État. Il faut comparer les descriptions, les dates et les parties identifiées dans les actes successifs. Une divergence entre un plan et un titre doit être résolue par la preuve et les règles applicables; elle ne justifie pas de présumer que le document le plus récent a élargi la concession.

Actes historiques et chaîne de titres

Le fascicule du JCQ explique pourquoi les actes historiques demeurent pertinents pour la propriété actuelle. Les lettres patentes, les documents de concession antérieurs et les conditions d’établissement peuvent jouer des rôles différents dans l’histoire du titre. Une recherche complète consigne l’effet juridique de chaque document au lieu de traiter tous les documents comme des actes de vente contemporains. La date de la concession initiale et celle de lettres patentes ultérieures peuvent répondre à des questions distinctes dans un régime légal. L’opinion sur les titres devrait préciser la date retenue et sa justification.

La Loi sur les terres du domaine de l’État, chapitre T-8.1, contient actuellement des dispositions relatives aux actes anciens et à l’ancienne réserve riveraine. Ses règles doivent être lues avec le titre véritable. L’art. 44 vise notamment des lettres patentes utilisant des termes relatifs aux représentants légaux ou aux ayants cause de l’acquéreur originaire. Un tel document ne dispense pas d’établir le lien entre le demandeur actuel et les personnes dont il reconnaît les droits. Un maillon manquant dans la chaîne privée demeure une question distincte de la preuve de la sortie du domaine de l’État.

La recherche historique évite également une déduction erronée fondée sur des pratiques administratives modernes. Une réponse informelle d’un fonctionnaire, une pratique d’entretien ou une carte préparée pour un autre usage peut contribuer à l’examen sans constituer une aliénation. Il faut conserver le document et préciser ce qu’il établit réellement. L’analyse doit distinguer la preuve de l’emplacement, de l’usage, d’une décision administrative et de la propriété. Chacune peut être pertinente sans établir nécessairement le même fait juridique.

Vérifier les prétentions à l’appropriation et à la prescription

Interdiction et exception légale

L’art. 916 CCQ énumère des modes d’acquisition, puis restreint l’appropriation des biens de l’État par occupation, prescription ou accession. Son exception vise les biens acquis par l’État par succession, vacance ou confiscation tant qu’ils n’ont pas été confondus avec ses autres biens. Le mode d’acquisition par l’État et le traitement subséquent du bien comptent tous deux. Cette exception ne constitue pas une permission générale d’acquérir des terrains publics abandonnés. Le demandeur doit établir les faits qui y font entrer le bien particulier.

La confiscation produit elle-même un effet précis selon l’art. 917 CCQ : les biens confisqués en vertu de la loi deviennent des biens de l’État ou, dans certains cas, de la personne morale de droit public autorisée. La possibilité d’une appropriation ultérieure selon l’art. 916 CCQ exige un examen supplémentaire. Il faut identifier l’événement juridique de confiscation, le propriétaire pertinent et toute confusion avec d’autres biens. Un objet détenu par les autorités comme élément de preuve ne doit pas être considéré comme confisqué uniquement parce qu’il se trouve sous leur garde matérielle.

La prescription acquisitive doit aussi être séparée de la prescription extinctive. L’art. 2877 CCQ rend la prescription applicable pour et contre tous, y compris l’État, sous réserve des dispositions expresses de la loi. L’art. 916 CCQ restreint l’appropriation; il ne rend pas toutes les obligations et tous les recours concernant l’État insensibles aux délais. La leçon sur la prescription acquisitive et la leçon distincte sur la prescription expliquent les fonctions différentes de ces régimes.

Exemple raisonné : bande occupée près d’un dépôt

Scénario factuel

Dans cette hypothèse, le propriétaire d’un atelier clôture et entretient depuis dix-huit ans une bande située près d’un dépôt. Son acte ne comprend pas cette bande. Une recherche officielle de titres démontre que l’État l’a achetée d’un vendeur privé avant le début de l’occupation. Le dépôt est fermé depuis plusieurs années. Le propriétaire de l’atelier soutient que cette fermeture a fait entrer la bande dans une catégorie privée et que sa possession a produit la propriété. Supposer qu’aucune vente ultérieure ni aucun transfert légal particulier n’est intervenu.

Lits des cours d’eau, rives et ancienne réserve

Règles du Code relatives aux cours d’eau

L’art. 919 CCQ vise les lits des lacs et cours d’eau navigables et flottables jusqu’à la ligne des hautes eaux. Il traite aussi des eaux non navigables ni flottables bordant des terres aliénées par l’État après le 9 février 1918, tout en réservant l’effet d’une règle différente prévue par la loi ou l’acte de concession. Cette réserve expresse explique pourquoi la date du Code ne peut être traitée comme la seule date pertinente dans tout dossier riverain. Une loi particulière relative aux réserves anciennes peut modifier ce qui accompagnait la concession du terrain.

La navigabilité et la flottabilité exigent une preuve adaptée au cours d’eau et à la question juridique. Une photographie d’activité récréative ne constitue pas une recherche complète de titres. Il faut identifier les caractéristiques matérielles, la partie pertinente du cours d’eau, la preuve historique et la règle applicable. La ligne des hautes eaux exige également une preuve de localisation adéquate. Le niveau fluctuant constaté au jour de la visite ne fixe pas, à lui seul, la limite juridique. Le travail d’un arpenteur-géomètre et une preuve hydrologique pertinente peuvent être nécessaires pour relier la règle au fonds.

L’art. 920 CCQ permet la circulation sur les lacs et cours d’eau sous réserve d’un accès légal, du respect des droits des propriétaires riverains, de l’absence de passage sur les berges et des conditions d’utilisation de l’eau. La propriété du terrain riverain, celle du lit et la possibilité de circuler sur l’eau doivent donc être analysées séparément. La présence légale d’une personne en embarcation ne lui donne pas le droit de débarquer sur toute rive adjacente. De même, l’opposition d’un propriétaire riverain ne peut être évaluée sans identifier la conduite et le droit prétendument atteint.

Lire séparément la réserve et sa dévolution

L’ancienne réserve riveraine fait l’objet des art. 45 à 45.5 de la Loi sur les terres du domaine de l’État. L’art. 45 consigne des règles successives à compter du 1er juin 1884, une extension à compter du 1er janvier 1970, le passage de 60,350 mètres à 60 mètres le 22 décembre 1977 et la fin de la réserve générale pour les ventes ou cessions postérieures au 17 décembre 1987. Il faut identifier la règle applicable au transfert historique avant de déterminer ce qui a été réservé.

La dévolution prévue à l’art. 45.1 constitue une étape distincte. Sous réserve des qualifications légales, l’ancienne réserve qui faisait encore partie du domaine de l’État le 17 décembre 1987 est transférée au titulaire des lettres patentes ou de l’acte notarié, ou à ses ayants cause. Les effets de droit privé rétroagissent à la date de ces lettres patentes ou de cet acte notarié. L’art. 45.1.1 traite de certaines descriptions ou exclusions contenues dans l’acte initial. Il faut ensuite vérifier les exceptions et les droits conservés par les dispositions suivantes. Il serait imprudent de conclure que toute ancienne réserve constitue désormais un terrain privé librement utilisable sans lire ces qualifications.

L’art. 45.1 exclut expressément de la dévolution le transfert de propriété des lits des rivières et des lacs non navigables ainsi que des îles qui s’y trouvent. Une personne peut donc acquérir l’ancienne réserve sans acquérir le lit adjacent. Les art. 45.2 et suivants maintiennent certaines situations dans le domaine de l’État ou hors de la dévolution générale, et l’art. 45.3 subordonne le transfert à certains droits d’occupation et d’utilisation. L’art. 45.4 traite d’un accès public particulier pour la pêche sur des terres identifiées. Ces mécanismes distincts possèdent leurs propres conditions factuelles et historiques.

Exemple raisonné : acte limité par une réserve historique

Scénario factuel

Dans cette hypothèse, un acheteur constate qu’une ancienne concession près d’un lac non navigable excluait une réserve riveraine. Les actes ultérieurs répètent cette exclusion. Le vendeur prétend néanmoins être propriétaire jusqu’à l’eau et projette un quai sur le lit du lac. Le dossier contient des lettres patentes, mais aucune analyse de la législation relative à la réserve, des exceptions ou des droits d’occupation existants. Supposer que l’emplacement et le statut historique du lac demeurent à vérifier.

Liste de vérification pratique

• Identifier le propriétaire juridique et distinguer les biens de l’État de ceux d’une personne morale de droit public.
• Obtenir la concession initiale et les actes ultérieurs; séparer les preuves du titre, de l’emplacement et de l’usage.
• Vérifier l’art. 916 CCQ avant de calculer un délai de prescription acquisitive.
• Distinguer l’eau, le lit, la rive, la ligne des hautes eaux et le moyen légal d’accès.
• Appliquer les règles historiques de réserve, de dévolution, d’exception et de maintien des usages aux dates pertinentes.
• Confirmer la propriété et le pouvoir nécessaire pour l’opération ou l’activité envisagée.