Structure et organisation de l'État administratif moderne

Aperçu

L'État administratif canadien contemporain repose sur une structure institutionnelle duelle. L'autorité exécutive formelle demeure dévolue au monarque, représenté au fédéral par le gouverneur général et dans les provinces par le lieutenant-gouverneur, tandis que le pouvoir exécutif réel et substantiel est exercé par des conseils des ministres politiquement responsables dirigés par les premiers ministres. Cette architecture constitutionnelle coordonne les ministères, les organismes centraux, les tribunaux administratifs et les sociétés d'État à vocation commerciale ou non commerciale.

Le droit administratif canadien structure l'ensemble des règles juridiques par lesquelles les compétences publiques sont attribuées, exécutées et encadrées sous la primauté du droit. L'appareil administratif s'articule en cercles concentriques d'autorité publique, allant des ministères régis par la hiérarchie ministérielle directe jusqu'aux organismes de régulation autonomes, aux tribunaux juridictionnels et aux sociétés d'État.

Maîtriser ce cadre exige d'analyser les conventions régissant le gouvernement exécutif, les présomptions législatives entourant l'immunité de la Couronne, les règles de responsabilité civile étatique et les critères déterminant si une entité décentralisée participe aux prérogatives souveraines. Ces principes fixent les limites de l'action publique à l'égard des droits individuels et des intérêts économiques.

Objectifs d'apprentissage

• Distinguer les structures de l'exécutif formel et de l'exécutif réel aux ordres fédéral et provincial, en examinant les conventions du Cabinet et le rôle des organismes centraux.
• Analyser la responsabilité ministérielle, la délégation implicite issue du principe Carltona et l'obligation de neutralité politique de la fonction publique.
• Évaluer le régime des immunités de la Couronne, la preuve et l'immunité d'intérêt public, la responsabilité civile de la puissance publique et l'encadrement des organismes décentralisés.

Architecture constitutionnelle du pouvoir exécutif

Exécutif formel et exécutif réel

L'article 9 de la Loi constitutionnelle de 1867 investit formellement le souverain du pouvoir exécutif au Canada. En vertu des articles 10 et 58 à 65, ce pouvoir est exercé au fédéral par le gouverneur général et dans les provinces par les lieutenants-gouverneurs, agissant sur l'avis de leurs conseils exécutifs respectifs. L'instrument juridique par lequel les décisions du Cabinet fédéral reçoivent une sanction officielle est le décret du gouverneur en conseil, désignant le gouverneur général agissant sur l'avis et avec le consentement du Conseil privé du Roi pour le Canada selon les articles 11 à 13. Au Québec, des compétences identiques sont exercées par le lieutenant-gouverneur en conseil conformément à la Loi sur l’exécutif (RLRQ, c. E-18).

Le principe démocratique impose que les prérogatives royales formelles soient exercées suivant les avis des élus responsables. Dans le Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525, la Cour suprême a réaffirmé que le pouvoir décisionnel réel appartient au Cabinet. Dans Nation crie de Mikisew c. Canada (Gouverneur général en conseil), 2018 CSC 40, la Cour a distingué l'élaboration des politiques et l'exécution des lois, qui relèvent de l'exécutif, du dépôt de projets de loi, qui constitue une étape du processus législatif. Les ministres siégeant au Conseil des ministres constituent ainsi le pivot reliant l'exécutif et le législatif.

Le cabinet du premier ministre et le Conseil des ministres

Le premier ministre du Canada et les premiers ministres provinciaux occupent le sommet de la hiérarchie exécutive. À l'échelle fédérale, la charge de premier ministre procède d'une convention constitutionnelle: le gouverneur général invite le chef de la formation politique détenant la confiance de la Chambre des communes à former le gouvernement. Au Québec, la fonction est codifiée à l'article 4 de la Loi sur l’exécutif, prévoyant la nomination d'un premier ministre qui préside le Conseil exécutif.

Le premier ministre fixe les priorités, choisit les ministres et recommande des nominations. La réorganisation des ministères doit respecter les compétences prévues par les lois; elle ne permet pas de modifier une loi par simple décision politique. Le Conseil des ministres agit collégialement. La confidentialité de ses échanges favorise la franchise des délibérations et la convention de solidarité exige que les ministres soutiennent les décisions collectives ou quittent le Cabinet (Babcock c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 57).

Les organismes centraux: le Bureau du Conseil privé et le Conseil du trésor

La cohérence de l'action administrative entre les différents ministères est assurée par trois organismes centraux: le ministère des Finances, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé. Le ministère des Finances conseille le gouvernement sur la politique macroéconomique, la fiscalité, la dette souveraine et la préparation du budget. Depuis 1967, le contrôle opérationnel des dépenses et la gestion de la fonction publique relèvent du Conseil du Trésor.

La Loi sur la gestion des finances publiques (L.R.C. 1985, c. F-11), art. 5 à 13, institue le Conseil du Trésor, comité statutaire du Cabinet chargé notamment de la gestion financière et du personnel. Sa fonction d'employeur vise l'administration publique centrale; les organismes distincts ont un régime propre. Au Québec, la Loi sur l'administration publique (RLRQ, c. A-6.01) et la Loi sur l'administration financière (RLRQ, c. A-6.001) encadrent les responsabilités du Conseil du trésor selon leur champ d'application.

Le Bureau du Conseil privé conseille impartialement le premier ministre et sert de secrétariat au Cabinet. L'article 125 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique fait du greffier le chef de la fonction publique; l'article 126 prévoit son rapport annuel au premier ministre. Ces articles ne constituent pas, à eux seuls, la source de toutes les fonctions du Bureau. Au Québec, le ministère du Conseil exécutif joue un rôle comparable sous la direction du secrétaire général.

Ministères, fonction publique et organisation administrative

Ministres et sous-ministres

Les ministères sectoriels exécutent les mandats votés par le législateur. Chaque ministère fédéral est établi par une loi constitutive, telle la Loi sur le ministère de la Justice (L.R.C. 1985, c. J-2), confiant la direction à un ministre nommé sous le grand sceau. Au Québec, les ministères sont institués en vertu de la Loi sur les ministères (RLRQ, c. M-34) et des lois sectorielles. Certains ministres dirigent des dossiers spécifiques sans être à la tête d'un ministère complet, tels les ministres d'État fédéraux (Loi sur les départements et ministres d'État, L.R.C. 1985, c. M-8) ou les ministres délégués québécois selon l'article 4 de la Loi sur l’exécutif.

Le sous-ministre dirige l'appareil administratif sous l'autorité du ministre, selon les lois applicables au ministère et à sa nomination. Il supervise le personnel, assure la gestion financière, conseille le ministre avec neutralité et soutient la continuité administrative. Le caractère permanent de l'administration ne signifie pas que le titulaire possède un mandat personnel inamovible.

Personnel politique exempté et cabinet ministériel

Afin de distinguer le conseil partisan de l'administration permanente, chaque ministre dispose d'un cabinet ministériel. Les membres de ce personnel politique fournissent des analyses partisanes, des rédactions de discours et des liaisons médiatiques ou parlementaires. Ce personnel politique ne fait pas partie de la fonction publique permanente. Au fédéral, leur embauche relève de l'article 128 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, les exemptant des concours de nomination.

Au Québec, les articles 11.5 et 11.6 de la Loi sur l'exécutif régissent la nomination du personnel de cabinet et ses conditions de travail fixées par le Conseil du trésor. L'article 28 de la Loi sur la fonction publique prévoit le régime particulier des fonctionnaires qui deviennent membres de ce personnel, tout en maintenant certaines dispositions. Le départ d'un ministre peut affecter les emplois selon les conditions applicables; aucun délai général de trente à soixante jours ne découle de ces articles. Des règles particulières d'éthique, de conflits d'intérêts et d'après-mandat s'appliquent également.

Le cabinet politique transmet les orientations ministérielles; ses membres ne reçoivent pas, du seul fait de leur emploi, les compétences décisionnelles du ministre ou du sous-ministre. Il faut vérifier toute habilitation invoquée. Dans Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, par. 54–56, la Cour distingue le cabinet du ministère, mais n'exclut pas automatiquement ses documents de l'accès: un document peut relever du ministère si son contenu concerne une affaire ministérielle et si un haut fonctionnaire pourrait raisonnablement s'attendre à en obtenir copie sur demande.

Le principe de la responsabilité ministérielle

La responsabilité ministérielle individuelle oblige le ministre à répondre devant la chambre des décisions et de la gestion de son portefeuille, même lorsqu'il ignorait une erreur administrative. Répondre politiquement n'équivaut toutefois pas à une responsabilité civile personnelle ni à une obligation automatique de démissionner pour chaque faute d'un fonctionnaire. Les conséquences politiques dépendent de la gravité des faits, de la conduite du ministre et de la confiance parlementaire.

La responsabilité ministérielle collective astreint tous les membres du Cabinet à la solidarité quant aux orientations gouvernementales générales. Les ministres doivent manifester une parfaite cohésion publique devant le Parlement. Tout ministre en désaccord irréconciliable avec une orientation collective doit quitter ses fonctions.

Les fonctionnaires assistent le ministre et témoignent devant les commissions pour expliquer la gestion, sans assumer ses choix partisans. Cette distinction n'efface pas leurs obligations légales de reddition de comptes: l'article 29 de la Loi sur l'administration publique rend les sous-ministres et dirigeants imputables de leur gestion devant l'Assemblée, en tenant compte de l'autorité du ministre.

La doctrine de la délégation implicite et le principe Carltona

Selon delegatus non potest delegare, un délégataire ne peut transférer librement une compétence à autrui: une habilitation expresse ou implicite est nécessaire. Les pouvoirs ministériels connaissent le principe Carltona, selon lequel des fonctionnaires compétents peuvent agir au nom du ministre, sous réserve de l'intention législative. Comeau's Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 R.C.S. 12, et La Reine c. Harrison, [1977] 1 R.C.S. 238, expliquent cette nécessité pratique dans l'administration moderne.

Le paragraphe 24(2) de la Loi d'interprétation fédérale inclut notamment les sous-ministres et fonctionnaires ayant les attributions appropriées. Le paragraphe 24(3) exclut de cette extension aux fonctionnaires le pouvoir ministériel de prendre un règlement au sens de la Loi sur les textes réglementaires. Toute autre habilitation et l'intention législative contraire restent à vérifier.

L'intention législative peut néanmoins exiger un exercice personnel. Dans Québec (Procureur général) c. Lamontagne, 2020 QCCA 1137, la Cour d'appel a confirmé le caractère raisonnable d'une interprétation du TAQ écartant la délégation implicite dans le régime en cause. Les délégataires désignés et la structure de la décision étaient des indices contextuels: l'arrêt ne transforme pas chaque mention d'un délégataire en interdiction universelle de délégation implicite.

Impartialité et cadre statutaire de la fonction publique

La pérennité de l'action étatique lors des alternances politiques repose sur la neutralité de la fonction publique. Les fonctionnaires doivent servir avec loyauté et objectivité, quel que soit le parti au pouvoir. Dans Fraser c. Commission des relations de travail dans la fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455, la Cour suprême a jugé que l'impartialité réelle et apparente de la fonction publique est essentielle à la légitimité démocratique. Les serviteurs de l'État doivent loyauté envers l'institution gouvernementale continue plutôt qu'envers la formation politique au pouvoir.

Après Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69, les articles 111 à 122 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique concilient participation politique et impartialité. Les règles de candidature fédérale ou provinciale (art. 114) diffèrent des règles municipales (art. 115); il faut vérifier l'autorisation et, selon le cas, le congé requis. Les administrateurs généraux ne peuvent exercer d'activité politique autre que voter (art. 117). Au Québec, les devoirs de réserve et d'impartialité et les dispositions sur les candidatures doivent être lus ensemble, notamment les articles 10 à 13 et 24 à 31 de la Loi sur la fonction publique.

Immunités de la Couronne et responsabilité gouvernementale

Interprétation statutaire et immunité de la Couronne

L'assujettissement de la Couronne dépend du texte et de son contexte. L'article 17 de la Loi d'interprétation fédérale protège la Couronne sauf mention ou indication contraire. L'article 42 de la Loi d'interprétation québécoise vise les lois qui affectent les droits de l'État et exige une mention expresse. Ces formulations et la jurisprudence applicable doivent être distinguées; elles ne dispensent pas de lire la loi sectorielle et les dispositions qui assujettissent expressément l'État.

Canada (Procureur général) c. Thouin, 2017 CSC 46, concernait précisément l'interrogatoire préalable de représentants de la Couronne fédérale non partie au litige; il ne rétablit pas une immunité universelle contre toute procédure. Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, illustre l'assujettissement par implication nécessaire dans le contexte fédéral. Il faut identifier la Couronne concernée, l'immunité invoquée et la dérogation applicable.

Responsabilité civile de la Couronne et des personnes publiques

Au fédéral, l'article 3 de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif établit deux branches: l'alinéa a) applique au Québec la responsabilité civile extracontractuelle, notamment pour la faute des préposés et le fait des biens; l'alinéa b) vise ailleurs les délits civils et certaines obligations liées aux biens. L'assimilation à une personne privée demeure soumise aux conditions et exceptions de la loi.

Au Québec, l'article 1376 du Code civil du Québec rend le livre des obligations applicable à l'État, à ses organismes et aux autres personnes morales de droit public, sous réserve des règles particulières. Il ne se limite pas à la responsabilité. L'article 300 règle les rapports entre les lois constitutives et le Code pour les personnes morales de droit public; il ne confère pas une personnalité distincte à chaque ministère. Le défendeur approprié dépend de la personnalité juridique et des règles de représentation applicables.

Il faut distinguer les immunités personnelles de bonne foi, l'immunité de certaines décisions et les limites procédurales. Au fédéral, l'article 22 de la loi sur la responsabilité civile de l'État limite l'injonction et l'exécution en nature et permet une déclaration. Au Québec, l'article 80 C.p.c. concerne l'exécution forcée contre l'État, sauf les actions réelles; l'article 81 limite notamment l'injonction contre le gouvernement, les ministres et les fonctionnaires dans leurs fonctions, mais prévoit expressément l'exception du défaut ou de l'excès de compétence. Les réparations constitutionnelles appellent une analyse distincte (Doucet-Boudreau, 2003 CSC 62).

La distinction entre décision de politique générale fondamentale et décision opérationnelle

Une décision de politique générale fondamentale comportant des arbitrages sociaux, économiques ou politiques peut bénéficier d'une immunité, sous réserve notamment de la mauvaise foi ou de l'irrationalité (Imperial Tobacco, 2011 CSC 42; Marchi, 2021 CSC 41). Elle ne couvre pas toute décision qualifiée de politique ou de discrétionnaire. Le niveau du décideur est un facteur, sans exiger qu'il soit personnellement élu. L'analyse québécoise articule les règles de droit public et le régime civil (Hinse, 2015 CSC 35). Le fascicule rapporte que Maltais c. Québec (Procureure générale), 2020 QCCA 715, applique l'immunité à une réclamation pour troubles de voisinage liée à des infrastructures routières; le jugement original n'a pas été vérifié ici et cette référence ne remplace pas la qualification de la décision particulière.

Dans Nelson (Ville) c. Marchi, 2021 CSC 41, par. 62–68, quatre facteurs non exhaustifs aident à reconnaître une politique fondamentale: niveau et responsabilités du décideur, processus décisionnel, considérations budgétaires et recours à des critères objectifs. La décision opérationnelle de déneigement en cause n'était pas immunisée; cela ne dispensait pas de prouver les autres éléments de la responsabilité. Kosoian c. Société de transport de Montréal, 2019 CSC 59, illustre la faute dans l'application opérationnelle d'une règle. Les dommages-intérêts fondés sur la Charte ont leur propre régime: Canada (Procureur général) c. Power, 2024 CSC 26, maintient une immunité restreinte pour l'adoption d'une loi, écartée lorsque celle-ci est clairement inconstitutionnelle ou procède de mauvaise foi ou d'un abus de pouvoir. Une violation constitutionnelle n'emporte donc pas automatiquement indemnisation.

Immunité d'intérêt public et privilèges étatiques en preuve

Il faut séparer l'immunité d'intérêt public de common law, examinée dans Carey c. Ontario, [1986] 2 R.C.S. 637, du régime légal des confidences du Cabinet fédéral. La première implique une mise en balance judiciaire. Dans Babcock c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 57, un certificat valide au sens de l'article 39 de la Loi sur la preuve au Canada soustrait les renseignements à la divulgation sans cette mise en balance; la validité du certificat et les limites légales de la protection restent contrôlables.

Au Québec, l'article 283 C.p.c. permet l'opposition d'un fonctionnaire pour des renseignements connus dans ses fonctions dont la divulgation serait contraire à l'intérêt public. Les motifs sont exposés dans la déclaration sous serment du ministre ou du sous-ministre et restent soumis à l'appréciation du tribunal. Au fédéral, les articles 37, 38 et suivants, et 39 de la Loi sur la preuve au Canada établissent des régimes différents pour l'intérêt public, les renseignements sensibles touchant notamment la sécurité nationale, et les confidences du Cabinet. L'arrêt Carroll-Byrne, 2022 CSC 48, concerne plutôt le privilège légal des enregistrements de bord: il ne fonde pas le régime du certificat de l'article 39.

Prérogative royale et limites du contrôle judiciaire

La prérogative royale englobe les pouvoirs résiduels d'origine coutumière appartenant à la Couronne en common law, exerçables sans habilitation législative formelle. Bien que l'action administrative moderne soit largement codifiée, la prérogative subsiste en matière d'affaires étrangères, d'émission de passeports et de clémence exécutive. Faisant partie intégrante de la common law, elle peut être restreinte, supplantée ou éteinte par une loi (Ross River Dena Council Band c. Canada, 2002 CSC 54). Par exemple, la prérogative de grâce coexiste avec les régimes légaux en vertu de l'article 749 du Code criminel (R. c. Bissonnette, 2022 CSC 23).

La prérogative reste assujettie à la Constitution (Operation Dismantle, [1985] 1 R.C.S. 441; Khadr, 2010 CSC 3). Dans Société de l'Acadie du Nouveau-Brunswick c. Canada (Premier ministre), 2026 CSC 22, la majorité conclut que le lieutenant-gouverneur du Nouveau-Brunswick doit pouvoir comprendre les deux langues officielles et communiquer dans chacune dans l'exercice de ses fonctions, suivant l'article 16(2) de la Charte. Aux paragraphes 113 à 123, la Cour prononce une déclaration sans annuler la nomination: outre les perturbations institutionnelles, elle relève que l'appelante recherchait une déclaration constitutionnelle et n'avait pas contesté le caractère raisonnable de la mise en balance selon Doré. L'ancien jugement de première instance, 2022 NBBR 85, ne suffisait plus à présenter l'état du droit après les appels. Khadr illustre aussi une réparation déclaratoire respectueuse des responsabilités de l'exécutif; ce choix n'établit pas une interdiction générale d'autres réparations en matière de prérogative.

Rôle constitutionnel et indépendance du procureur général

Le procureur général est à la fois le conseiller juridique du gouvernement et son représentant dans de nombreux litiges; la fonction est réunie à celle de ministre de la Justice par les lois fédérale et québécoise applicables. Son rôle de poursuivant comporte un devoir particulier envers l'administration de la justice (Boucher c. La Reine, [1955] R.C.S. 16; R. c. Regan, 2002 CSC 12). Dans le contentieux civil et administratif, il défend aussi les intérêts juridiques de son client gouvernemental, sous ses obligations de légalité et d'officier de justice. Les principes propres au procureur de la poursuite ne décrivent pas indifféremment tous ces rôles.

La Loi sur le directeur des poursuites pénales fédérale et la Loi sur le Directeur des poursuites criminelles et pénales du Québec (D-9.1.1) organisent une direction des poursuites protégée de l'ingérence partisane. La consultation de collègues sur l'intérêt public ne permet pas de leur abandonner la décision de poursuivre. Les directives et la prise en charge par le procureur général suivent des formes légales de transparence; au fédéral, les articles 10 et 11 permettent notamment de retarder certaines publications dans l'intérêt de l'administration de la justice. En responsabilité, Miazga, 2009 CSC 51, porte sur la poursuite abusive; Clark, 2021 CSC 18, maintient l'immunité des poursuivants contre l'action civile des policiers pour atteinte à leur réputation découlant de la conduite de poursuites criminelles. Ce n'est pas une immunité contre tout autre recours: Henry c. Colombie-Britannique (Procureur général), 2015 CSC 24, reconnaît sous conditions des dommages fondés sur la Charte pour non-divulgation fautive de preuve.

Administration décentralisée: tribunaux, organismes et sociétés d'État

Classification et fonctions des organismes administratifs

L'appareil d'État moderne s'appuie largement sur des organismes décentralisés spécialisés. La doctrine du droit administratif les regroupe en trois catégories: (1) les organismes de régulation économique et sociale dotés de vastes pouvoirs discrétionnaires et quasi législatifs (tels le CRTC au fédéral ou la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec); (2) les tribunaux administratifs exerçant une compétence juridictionnelle pour trancher des litiges opposant des administrés ou contestant des décisions étatiques (tels le Tribunal des droits de la personne, le Tribunal administratif du Québec et le Tribunal administratif du travail); et (3) les organismes d'enquête et de surveillance chargés d'examiner des plaintes et de formuler des recommandations sans prononcer de condamnations exécutoires (tels le Bureau du coroner et les commissions d'enquête).

Plusieurs organismes cumulent des mandats polyvalents. Dans Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623, la Cour suprême a souligné que ces commissions intègrent fréquemment des compétences d'enquête, d'élaboration de politiques et d'adjudication pour encadrer efficacement des secteurs d'activité complexes.

Indépendance structurelle et contraintes de l'article 96

Les tribunaux administratifs tirent leur structure de la loi. Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique, 2001 CSC 52, par. 20–24, enseigne que, hors contrainte constitutionnelle, le législateur peut déterminer leur indépendance et écarter les exigences supplétives de common law par un texte clair. Des garanties constitutionnelles peuvent toutefois s'appliquer, notamment selon la nature des droits et procédures en cause; au Québec, il faut aussi vérifier l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne. L'indépendance administrative n'est donc ni celle de tous les juges judiciaires, ni une matière abandonnée sans réserve au législateur.

Au Québec, l'article 23 de la Charte québécoise garantit une audition publique et impartiale par un tribunal indépendant et non préjugé lorsqu'il détermine des droits et obligations ou le bien-fondé d'une accusation. Les débats historiques illustrés par Barreau de Montréal c. Québec (Procureur général), [2001] R.J.Q. 2058 (C.A.; référence historique du fascicule, texte primaire non vérifié), doivent être distingués du texte actuel: l'article 38 LJA prévoit que les membres du TAQ sont nommés durant bonne conduite. Les exigences d'indépendance varient avec les fonctions. Par ailleurs, l'article 96 protège tant la compétence historique, selon le test applicable, que le noyau des cours supérieures (Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; Renvoi relatif au Code de procédure civile (Qc), art. 35, 2021 CSC 27).

Sociétés d'État et mandataires de l'État

Les sociétés d'État poursuivent des objectifs publics par des activités commerciales ou non commerciales. Au Québec, cette notion englobe les entreprises publiques à vocation industrielle, commerciale ou financière et les établissements publics dont les activités n'ont pas ce caractère, comme la Régie de l'assurance maladie du Québec et la Société de l'assurance automobile du Québec. Il faut vérifier la classification législative applicable : la Loi sur la gestion des finances publiques fédérale distingue les sociétés d'État mères et leurs filiales à cent pour cent, exclut les établissements publics de sa définition et applique la partie X sous réserve des exceptions législatives et des lois constitutives. Au Québec, la Loi sur l'administration financière distingue les entreprises du gouvernement des autres organismes publics, tandis que la Loi sur la gouvernance des sociétés d'État (RLRQ, c. G-1.02) vise les entités qu'elle identifie, dont des entreprises commerciales et des établissements publics non commerciaux.

Le statut de mandataire de l'État découle d'une désignation légale ou du contrôle de droit reconnu en common law: la question est le pouvoir juridique de contrôle, et non seulement l'influence exercée en fait (Eldorado, [1983] 2 R.C.S. 551; Nova Scotia Power, 2004 CSC 51, par. 12–14). Il faut ensuite identifier l'immunité précise, sa dérogation éventuelle et la capacité dans laquelle l'organisme agit. British Columbia Investment Management Corp., 2019 CSC 63, concerne notamment l'immunité fiscale constitutionnelle de l'article 125; ce n'est pas une exonération de toute loi. L'activité étrangère aux fins pour lesquelles le mandat est conféré peut perdre la protection (Société Radio-Canada c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 339).

Exemple pratique: règlements municipaux et immunités des mandataires de l'État

Scénario factuel

Le cas suivant est une hypothèse pédagogique; le résultat dépend de la loi constitutive, du titre de propriété et du régime d'aménagement applicable.

Une société d'État québécoise spécialisée dans les infrastructures publiques, désignée expressément comme mandataire de l'État par sa loi constitutive, acquiert un immeuble pour aménager un centre de détention régional. La municipalité locale adopte un règlement de zonage interdisant tout établissement carcéral sur ce tronçon urbain et dépose une demande d'injonction pour paralyser les travaux.

Analyse juridique et application

Analyse juridique

1. Statut: Vérifier la désignation expresse de mandataire et l'immunité réellement revendiquée; le statut public, à lui seul, ne tranche pas le litige.
2. Mission: Vérifier que cette construction entre dans les fins pour lesquelles le mandat a été conféré, et la capacité dans laquelle la société détient l'immeuble.
3. Régime applicable: Lire l'article 42 de la Loi d'interprétation avec la loi constitutive et les dispositions particulières d'aménagement, notamment celles relatives aux interventions gouvernementales. Société québécoise des infrastructures c. Ville de Montréal, 2021 QCCA 1713, illustre une défense d'immunité dans son contexte foncier et légal; il n'exonère pas toutes les activités de tous les organismes publics.
4. Conclusion conditionnelle: Une immunité applicable peut faire échec à l'injonction fondée sur le zonage. Sans vérifier les textes d'assujettissement et les faits ci-dessus, on ne peut annoncer que la demande doit nécessairement être rejetée.

Institutions publiques et assujettissement constitutionnel

Établissements de santé et de services sociaux

La réorganisation récente doit être distinguée de l'ancien régime général S-4.2. La Loi sur la gouvernance du système de santé et de services sociaux, adoptée en 2023, encadre Santé Québec; l'intégration des établissements concernés a pris effet le 1er décembre 2024. Des régimes territoriaux particuliers subsistent, notamment S-4.2 pour les Inuit et les Naskapis et S-5 pour les Cris. La personnalité et les pouvoirs de chaque établissement doivent être vérifiés dans le régime applicable et ses transitions.

Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483, portait sur l'autonomie d'un hôpital de Colombie-Britannique; il ne tranche pas l'assujettissement institutionnel de toutes les structures québécoises actuelles. Dans Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624, par. 42–44, la Charte s'applique aussi à une activité particulière mettant en œuvre un programme gouvernemental, même si l'organisme n'est pas gouvernemental à toutes fins. L'absence d'interprétation gestuelle dans les services de santé en cause violait l'égalité. Il faut donc examiner tant le contrôle institutionnel que la fonction contestée.

Établissements d'enseignement et article 32 de la Charte

Dans Multani c. Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys, 2006 CSC 6, la décision d'une commission scolaire interdisant le kirpan était assujettie à la Charte et devait respecter la liberté de religion. L'arrêt précède les centres de services scolaires: leur régime actuel doit être examiné pour lui-même. Il illustre néanmoins l'importance du caractère public et légalement délégué de la fonction exercée. La méthode actuelle de contrôle des décisions discrétionnaires touchant la Charte doit également tenir compte de la jurisprudence postérieure sur la proportionnalité administrative.

Dans Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, le contrôle gouvernemental prévu par la loi de Colombie-Britannique rendait le collège assujetti à la Charte, notamment pour sa politique de retraite. L'arrêt fournit des critères institutionnels; il ne décide pas directement du statut de chaque cégep québécois, dont il faut examiner la loi et les fonctions.

McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229, conclut que les universités ontariennes en cause n'étaient pas gouvernementales pour leurs politiques de retraite: le financement public ne suffisait pas. Cela n'exclut pas l'application de la Charte à une fonction gouvernementale particulière selon Eldridge. La qualification civile de l'université québécoise et son assujettissement constitutionnel sont deux questions différentes; Université de Sherbrooke c. Beaudoin, 2010 QCCA 28, cité dans le fascicule, ne doit pas être transformé en exemption constitutionnelle générale.

Liste de vérification pratique

• Vérifier si l'autorité publique visée agit comme exécutif formel (gouverneur en conseil / lieutenant-gouverneur en conseil), ministère hiérarchisé, organisme autonome ou société d'État.
• Vérifier l'habilitation expresse ou implicite et toute intention législative contraire, même issue de l'économie de la loi; tenir compte de l'exception réglementaire de l'article 24(3) fédéral.
• Vérifier la conformité des fonctionnaires engagés dans des démarches partisanes aux règles de neutralité et de congés électoraux prévues par les lois sur la fonction publique.
• Distinguer politique fondamentale et mise en œuvre à l'aide des facteurs non exhaustifs de Marchi, puis vérifier les autres éléments de responsabilité et le régime distinct des dommages fondés sur la Charte.
• Valider la régularité des oppositions fondées sur l'immunité d'intérêt public ou les confidences du Cabinet selon la Loi sur la preuve au Canada ou le Code de procédure civile.
• Vérifier si la compétence attribuée à un tribunal administratif n'empiète pas sur le noyau incompressible de compétence judiciaire garanti par l'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.
• Vérifier la désignation expresse ou le contrôle de droit du mandataire, l'immunité précise, ses dérogations et les fins pour lesquelles l'organisme agit.
• Analyser l'assujettissement constitutionnel d'un établissement d'enseignement ou de santé à l'article 32 de la Charte en appliquant les critères des arrêts Eldridge et Multani.