La classification des actes administratifs en droit québécois et canadien

Aperçu

L'activité de l'administration moderne au Québec et au Canada se déploie à travers une pluralité de structures institutionnelles, allant des arrêtés ministériels et permis municipaux jusqu'aux audiences contradictoires spécialisées et aux régimes réglementaires complexes. Afin d'ordonner cette réalité protéiforme, le droit public contemporain s'appuie sur une typologie structurante : la classification des actes administratifs. Cette classification regroupe les prérogatives administratives en quatre catégories fondamentales : le pouvoir lié, le pouvoir discrétionnaire, la fonction quasi judiciaire et le pouvoir réglementaire.

Cette classification est un outil d'analyse, non une division en quatre catégories mutuellement exclusives. Une fonction juridictionnelle peut comporter une discrétion; une décision administrative individuelle peut être liée ou discrétionnaire. La qualification éclaire la procédure et le recours, mais ne les détermine pas seule : il faut aussi examiner la loi habilitante, le champ de la LJA et les facteurs contextuels de Baker, par. 21 à 28.

Objectifs d'apprentissage

• Utiliser les quatre repères (pouvoir lié, discrétionnaire, quasi judiciaire et réglementaire) en reconnaissant leurs chevauchements.
• Identifier avec rigueur le régime de garanties procédurales applicable à chaque catégorie d'actes en vertu de la Loi sur la justice administrative et de la common law.
• Élaborer une stratégie de contentieux efficace sous l'article 529 du Code de procédure civile en associant l'acte attaqué aux conclusions judiciaires appropriées.

Fondements conceptuels de la typologie quadripartite

Évolution historique de la typologie

La typologie des actes administratifs puise ses origines dans les principes régissant la surveillance judiciaire des autorités administratives et des tribunaux inférieurs. Historiquement, les recours extraordinaires de surveillance visaient principalement les organismes exerçant des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires, alors que les actes qualifiés de purement administratifs bénéficiaient d'une immunité procédurale plus large.

En droit contemporain, comme l'ont affirmé Knight c. Indian Head School Division No. 19 et Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), l'ouverture des garanties procédurales ne repose plus sur des frontières juridictionnelles étanches, mais varie selon la nature du pouvoir, le cadre législatif applicable et l'importance des droits individuels touchés.

Au Québec, l'adoption de la Loi sur la justice administrative (LJA) en 1996 a consacré cette évolution en structurant deux régimes procéduraux distincts : le chapitre I encadre les décisions administratives individuelles prises par l'Administration gouvernementale, tandis que le chapitre II édicte des exigences renforcées pour les organismes investis d'une fonction juridictionnelle.

Cadre constitutionnel et législatif

Le pouvoir de surveillance des cours supérieures bénéficie d'une protection constitutionnelle liée à l'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. Au Québec, l'article 529 C.p.c. regroupe plusieurs conclusions de contrôle judiciaire. Cette présentation concerne l'ordre québécois : les compétences attribuées aux cours fédérales exigent une analyse distincte. Le texte de l'article 529 doit se lire avec le cadre contemporain de contrôle de légalité et de raisonnabilité, et non comme limitant toute intervention à une ancienne erreur de compétence.

L'articulation entre la qualification de l'acte et le contrôle judiciaire s'insère directement dans cette architecture. Lorsque l'Assemblée nationale délègue un pouvoir, la nature de cette délégation circonscrit les paramètres d'intervention des tribunaux. Le juge réviseur doit qualifier l'acte pour déterminer si l'autorité agissait dans un cadre de compétence strictement balisé, exerçait une discrétion d'opportunité, tranchait un litige à la manière d'une cour ou promulguait des normes générales.

Le pouvoir lié et la compétence obligatoire

Définition et caractéristiques fondamentales

Le pouvoir lié, ou compétence liée, désigne la situation où la législation impose à l'autorité administrative d'agir de façon prédéterminée dès que des conditions objectives définies par la loi sont satisfaites. Dans ce contexte, l'autorité ne jouit d'aucune marge d'appréciation subjective ou politique; sa fonction consiste exclusivement à vérifier la concordance entre la situation de fait du demandeur et les critères légaux.

L'autorité doit appliquer le cadre tracé par le législateur, sans y ajouter ses préférences personnelles. Toutefois, la vérification de conditions légales peut elle-même requérir une appréciation de la preuve ou l'interprétation de notions juridiques. La notion de pouvoir lié ne transforme pas ces questions en automatismes factuels. L'exemple de l'article 120 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme est plus utile qu'une assimilation générale des autorisations à des droits acquis.

Conditions objectives préalables et permis de droit

Le permis de construction prévu à l'article 120 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme illustre le pouvoir lié : le fonctionnaire désigné délivre le permis si les conditions applicables sont réunies. Il faut vérifier toutes les conditions légales et réglementaires, y compris, lorsqu'ils s'appliquent, les mécanismes d'approbation discrétionnaire et les mesures de contrôle intérimaire. La seule conformité à quelques normes de zonage n'établit pas toujours un droit à délivrance.

Les autorisations de transport et les permis professionnels doivent être qualifiés disposition par disposition. Certains critères sont objectifs, mais ces régimes comportent aussi des motifs de refus, des appréciations d'aptitude ou des conditions particulières. La réussite d'un examen et le paiement des droits ne suffisent donc pas toujours à établir un droit au permis; il faut vérifier la loi et le règlement propres à l'autorisation demandée.

Révocation et suspension des autorisations de droit

La suspension, la modification ou la révocation d'un permis existant exigent un fondement légal. Le pouvoir de délivrer n'emporte pas, à lui seul et dans tous les régimes, un pouvoir illimité de retrait. Il faut interpréter la loi habilitante, les dispositions de révision et les règles relatives aux droits acquis; la stabilité de la décision et les conséquences du retrait importent également.

Le retrait peut appeler des garanties plus exigeantes en raison de ses effets, sans devenir automatiquement une fonction juridictionnelle. L'article 5 LJA appartient précisément au chapitre des fonctions administratives. L'arrêt 2747-3174 Québec inc. c. Québec (Régie des permis d'alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, doit être appliqué en fonction du régime et du rôle exercé, non comme requalifiant toute révocation.

Normes procédurales législatives du chapitre I de la LJA

Le chapitre I de la LJA s'applique aux décisions individuelles de l'Administration gouvernementale définie à l'article 3, et non automatiquement aux municipalités ou à tout organisme public. Les articles 2 et 4 imposent l'équité, une procédure simple et souple, la bonne foi et la possibilité de compléter utilement le dossier. La common law et les lois particulières peuvent imposer des garanties hors de ce champ.

L'article 5 LJA exige, avant une ordonnance de faire ou de ne pas faire ou une décision défavorable sur un permis, l'information sur l'intention, les motifs et les plaintes pertinentes, ainsi qu'une possibilité de présenter des observations. L'exception requiert à la fois l'urgence ou la prévention d'un préjudice irréparable aux personnes, biens ou environnement, et un pouvoir légal de réexamen ou de révision. L'article 8 exige de motiver les décisions défavorables et d'indiquer, le cas échéant, les recours non judiciaires prévus par la loi et leurs délais; il ne prescrit pas lui-même une forme écrite universelle.

Contrôle judiciaire et recours en mandamus

Puisque le pouvoir lié ne laisse aucune marge discrétionnaire à l'administration, le recours judiciaire privilégié pour contraindre l'autorité récalcitrante est le pourvoi en mandamus, codifié à l'article 529 alinéa 1 paragraphe 3 du Code de procédure civile. Ce recours autorise la Cour supérieure à enjoindre à une personne occupant une fonction au sein d'un organisme public d'accomplir un acte auquel la loi l'oblige, dès lors que cet acte n'est pas de nature purement privée.

Les conditions du mandamus doivent être adaptées au devoir invoqué; on vérifie notamment :

1. Le demandeur possède un droit clair et exigible à l'accomplissement de l'acte;
2. L'existence d'un devoir légal d'agir; le juge peut imposer qu'une discrétion soit exercée, sans normalement en dicter le résultat;
3. Une demande d'agir et un refus ou retard suffisant, compte tenu des circonstances; une mise en demeure formelle n'est pas une condition sans exception;
4. Il n'existe aucun autre recours judiciaire également efficace et approprié.

L'article 529 al. 3 C.p.c. impose la signification dans un délai raisonnable à partir de l'acte ou du fait donnant ouverture au recours. Le repère de 30 jours provient de la jurisprudence, non d'une présomption écrite dans le Code ni d'un délai de déchéance universel. Le point de départ, les explications du retard et le contexte du devoir continu doivent être examinés. Le cumul avec d'autres conclusions demeure soumis notamment à l'article 143 C.p.c.

Exemple pratique : Refus d'un permis de construction conforme

Scénario factuel

Un promoteur immobilier dépose auprès du service d'urbanisme municipal une demande de permis pour la construction d'un édifice commercial. Le projet respecte scrupuleusement l'ensemble des normes objectives prévues aux règlements de zonage et de construction : marges de recul, hauteur maximale, coefficient d'occupation du sol et stationnements. Devant l'opposition virulente de résidents du quartier craignant une hausse de la circulation, le directeur de l'urbanisme refuse de délivrer le permis, invoquant la préservation de la quiétude du voisinage.

On suppose ici que toutes les conditions légales et réglementaires, les approbations discrétionnaires préalables requises et les règles de contrôle intérimaire ont été satisfaites, et qu'aucune autre réserve légale ne s'applique.

Le pouvoir discrétionnaire et la prise de décision politique

Nature et étendue de la discrétion administrative

À l'autre extrémité du spectre décisionnel se situe le pouvoir discrétionnaire. Comme l'a formulé la Cour suprême dans l'arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), la discrétion s'applique lorsque le droit ne dicte pas une décision précise ou lorsque le décideur fait face à un éventail de choix à l'intérieur des limites fixées par la loi. Patrice Garant qualifie cette prérogative de faculté d'agir ou de s'abstenir, ou de choisir les mesures appropriées selon le contexte en appréciant l'opportunité au regard de l'intérêt public.

Le pouvoir discrétionnaire est sciemment octroyé par le législateur dans des domaines polycentriques où l'expertise administrative et l'évaluation individualisée sont indispensables. Le titulaire du pouvoir doit soupeser des objectifs législatifs parfois contradictoires et déterminer la mesure répondant le mieux à la mission étatique.

Intérêt public et permis de privilège

L'expression la plus fréquente du pouvoir discrétionnaire est le permis de privilège, qui s'oppose directement au permis de droit. Lors de l'examen d'une demande de permis de privilège, le citoyen ne possède aucun droit acquis à son obtention, même s'il répond aux critères techniques de base. L'autorité doit évaluer l'opportunité de délivrer le titre au regard de l'intérêt général.

Les exemples marquants de permis de privilège incluent les permis d'alcool délivrés par la Régie des alcools, des courses et des jeux (RLRQ, c. P-9.1), les autorisations ministérielles environnementales sous la Loi sur la qualité de l'environnement (RLRQ, c. Q-2), les permis de pêche commerciale, d'armes à feu ou d'exploitation d'infrastructures. Dans chacun de ces régimes, l'administration régule l'accès à une ressource limitée ou à un secteur économique sensible. L'administré débouté ne peut recourir au mandamus sur la seule preuve de sa conformité technique, l'administration conservant sa pleine liberté d'appréciation politique ou technique.

Balises substantielles et procédurales de la discrétion

Un principe cardinal du droit public canadien prescrit qu'aucune discrétion administrative n'est absolue ni soustraite à la légalité. Dans l'arrêt de principe Roncarelli c. Duplessis, le juge Rand a affirmé avec force qu'il n'existe aucune discrétion administrative illimitée ou purement arbitraire sous l'empire de la primauté du droit. Tout pouvoir délégué doit être exercé de bonne foi et aux fins précises pour lesquelles il a été conféré par le législateur.

L'équité procédurale reste contextuelle selon Baker. Une audience orale n'est pas toujours requise. Il faut identifier la possibilité utile de présenter des observations, l'impartialité exigée et les obligations de motivation; pour l'Administration gouvernementale, les articles 2 à 8 LJA s'appliquent avec leurs conditions et exceptions.

Abus de discrétion et considérations non pertinentes

Le contrôle judiciaire du pouvoir discrétionnaire vise à sanctionner l'abus de discrétion, lequel regroupe plusieurs figures d'illégalité :

• Le détournement de pouvoir : utiliser un pouvoir légal pour atteindre un objectif étranger à la loi habilitante;
• La prise en compte de considérations non pertinentes : fonder la décision sur des éléments sans rapport avec le mandat législatif (Roncarelli);
• La mauvaise foi et la malice : agir par animosité personnelle, vengeance politique ou fraude;
• L'entrave à sa propre discrétion : s'enfermer aveuglément dans une politique interne rigide et refuser d'analyser les particularités de l'affaire;
• La décision sans fondement factuel : rendre une ordonnance sans s'appuyer sur des données probantes minimales (Québec (Procureur général) c. Carrières Ste-Thérèse Ltée);
• Les engagements administratifs pertinents : une promesse peut éclairer l'exercice raisonnable de la discrétion ou créer des attentes procédurales; les attentes légitimes ne confèrent pas, à elles seules, un droit au résultat promis (Centre hospitalier Mont-Sinaï, 2001 CSC 41).

Recours applicables selon le Code de procédure civile

Le recours habituel contre une décision discrétionnaire déraisonnable est l'annulation avec renvoi au décideur sous l'article 529 al. 1(2) C.p.c. Un mandamus peut aussi contraindre l'autorité à exercer une discrétion qu'elle refuse illégalement d'exercer; il ne sert normalement pas à choisir à sa place parmi plusieurs issues légales.

Un résultat précis peut exceptionnellement être imposé lorsqu'un renvoi ne servirait aucune fin utile, notamment si une seule issue légale est possible : voir Centre hospitalier Mont-Sinaï, 2001 CSC 41, et Vavilov, par. 142. Les dommages-intérêts exigent une analyse distincte de la faute, du préjudice, du lien causal et des règles particulières applicables (art. 1376 et 1457 C.c.Q.). L'article 100 C.p.c. ne crée aucune immunité civile générale de l'administration.

Exemple pratique : Révocation arbitraire d'un permis commercial de privilège

Scénario factuel

Une entreprise spécialisée exploite une installation de recyclage de matières résiduelles sous l'autorité d'un permis environnemental de privilège accordé par le ministre de l'Environnement. L'entreprise respecte scrupuleusement les exigences techniques d'émission. À la suite d'un changement de gouvernement, le nouveau ministre déclare lors d'un rassemblement politique qu'il fermera le centre de recyclage pour complaire à des organisateurs électoraux locaux, malgré les rapports des inspecteurs de son ministère confirmant l'absence de tout danger écologique. Le ministre révoque le permis sans préavis.

La fonction quasi judiciaire et les organismes juridictionnels

Identification de la fonction juridictionnelle et les critères de Coopers and Lybrand

L'acte quasi judiciaire se définit par l'intervention d'un organisme administratif appelé à trancher un litige entre des parties ou à statuer sur les droits et obligations d'un administré au terme d'une procédure contradictoire calquée sur le modèle des cours de justice. Dans l'arrêt Ministre du Revenu national c. Coopers and Lybrand, le juge Dickson a dégagé les quatre critères déterminants pour identifier une fonction quasi judiciaire :

1. Les termes de la loi habilitante ou le contexte institutionnel envisagent-ils la tenue d'une audition préalable à la prise de décision ?
2. La décision porte-t-elle atteinte directement ou indirectement aux droits et obligations d'une personne ?
3. La procédure revêt-elle un caractère contradictoire opposant des prétentions adverses (lis inter partes) ?
4. L'organisme doit-il appliquer des règles de droit substantielles à des faits particuliers plutôt que mettre en œuvre une politique socio-économique générale ?

Aucun de ces critères n'est à lui seul décisif; le tribunal examine la structure globale du régime. Plus les conséquences sur la liberté ou la propriété du citoyen sont graves et plus le processus se rapproche d'un procès, plus l'acte doit être qualifié de juridictionnel (Durayappah v. Fernando; Knight).

Équité procédurale et justice naturelle en contexte juridictionnel

Les organismes exerçant une fonction quasi judiciaire sont assujettis aux exigences les plus rigoureuses de l'obligation d'équité procédurale, incarnées par les règles classiques de justice naturelle : le droit d'être entendu (audi alteram partem) et le droit à un tribunal impartial et indépendant (nemo judex in sua causa debet esse). Selon l'arrêt Baker, lorsque l'organe administratif fonctionne à la manière d'une cour de justice, l'équité exige des garanties procédurales quasi judiciaires.

Le chapitre II LJA vise le TAQ et les organismes chargés des litiges définis à l'article 9. L'article 10 garantit la possibilité d'être entendu et, sous réserve du huis clos prévu, la publicité de l'audience; l'article 12 encadre la preuve, le débat et l'assistance autorisée. L'article 13 exige une décision écrite et motivée lorsqu'elle termine l'affaire.

Le modèle contradictoire et le droit d'être entendu

Le débat contradictoire exige une possibilité réelle de connaître et de discuter la cause adverse. Les articles 10 à 13 LJA, la loi particulière et l'équité contextuelle peuvent notamment commander :

• À un avis écrit circonstancié détaillant l'objet du litige et les prétentions en jeu;
• La communication des éléments pertinents nécessaires au débat, sous réserve des privilèges et protections légalement applicables;
• À la possibilité de présenter une preuve testimoniale, documentaire et d'assigner des témoins experts;
• Une possibilité utile de contester la preuve adverse, notamment par contre-interrogatoire lorsqu'il est nécessaire à un débat équitable;
• À l'assistance d'un avocat ou d'un représentant autorisé;
• À une décision écrite et motivée répondant aux questions de fait et de droit soulevées.

Si les tribunaux administratifs disposent d'une souplesse procédurale et ne sont pas assujettis aux règles strictes de preuve des cours supérieures (art. 11 LJA), ils ne peuvent sacrifier les garanties fondamentales de la justice naturelle sans autorisation législative expresse.

Indépendance et impartialité institutionnelles sous le chapitre II de la LJA

L'organisme quasi judiciaire doit présenter des garanties objectives d'indépendance et d'impartialité. Dans les arrêts Valente c. La Reine et 2747-3174 Québec inc. c. Régie des permis d'alcool, la Cour suprême a précisé les trois conditions fondamentales de l'indépendance : l'inamovibilité, la sécurité financière et l'indépendance administrative institutionnelle.

Les articles 23 et 56 de la Charte québécoise protègent l'indépendance et l'impartialité des organismes exerçant une fonction quasi judiciaire. Ces garanties s'appliquent avec une intensité adaptée à la fonction et au régime légal. Un défaut peut justifier un recours, mais l'indépendance administrative n'est pas identique en tout point à celle des cours de justice, ni chaque insuffisance synonyme d'inconstitutionnalité de l'organisme.

Statut particulier du Tribunal administratif du Québec

Le TAQ a une fonction juridictionnelle spécialisée : il statue sur les recours que la loi lui attribue et peut, dans les contestations visées, confirmer, modifier ou infirmer la décision (LJA, art. 14 et 15).

Ses membres bénéficient notamment de la nomination durant bonne conduite prévue à l'article 38 LJA. La forte indépendance requise tient à sa fonction et aux litiges qu'il tranche. Le TAQ demeure un tribunal administratif; ses membres ne deviennent pas pour autant des juges visés à l'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.

Recours à l'encontre des décisions juridictionnelles

L'article 529 al. 1(2) C.p.c. permet le contrôle des décisions des organismes québécois. Les motifs d'intervention doivent être lus avec Vavilov : le contrôle du fond n'est pas limité aux seules erreurs traditionnellement qualifiées de compétence, et l'équité fait l'objet d'une analyse distincte. Vérifier les voies de contestation et d'appel prévues par la loi, dont l'appel sur permission de certaines décisions du TAQ sous l'article 159 LJA; l'article 529 al. 2 conserve son exception de défaut ou d'excès de compétence.

La qualité pour agir dépend de l'intérêt suffisant exigé à l'article 85 C.p.c., incluant, selon les conditions applicables, l'intérêt public. Elle n'est pas universellement réservée aux parties initiales. Noël c. Société d'énergie de la Baie James, 2001 CSC 39, concerne notamment le rôle exclusif du syndicat dans le régime collectif de travail. Le délai est celui de l'article 529 al. 3 : raisonnable selon le contexte, sans délai légal général de 30 jours.

Exemple pratique : Révocation d'un permis d'exploitation après audience contradictoire

Scénario factuel

Hypothèse pédagogique. Un transporteur est convoqué par la CTQ dans une procédure légalement autorisée pouvant retirer son droit d'exploiter. On suppose une fonction juridictionnelle visée à l'article 9 LJA. La CTQ refuse de communiquer les rapports décisifs, empêche toute contestation utile de la preuve adverse et rend une décision mettant fin à l'affaire sans motifs répondant aux questions centrales.

Le pouvoir réglementaire et les actes normatifs délégués

Nature de la législation déléguée selon la Loi sur les règlements

La législation déléguée procède du pouvoir réglementaire que le législateur confère au gouvernement, aux ministres, aux municipalités ou à des personnes morales de droit public pour adopter des normes subordonnées. L'article 1 de la Loi sur les règlements (RLRQ, c. R-18.1) définit le règlement comme un acte normatif, de caractère général et impersonnel, édicté en vertu d'une loi et qui, lorsqu'il est en vigueur, a force de loi.

La réglementation tire sa validité de sa loi habilitante. En cas d'abrogation ou de remplacement de celle-ci, il faut vérifier les dispositions transitoires et la loi d'interprétation applicable avant de conclure à la disparition du règlement; les règles de continuation peuvent préserver des textes compatibles avec la loi nouvelle.

Caractère général et impersonnel des normes

La caractéristique distinctive de l'acte réglementaire est sa portée générale et impersonnelle. Contrairement à la décision administrative individuelle qui vise une personne nommément désignée, le règlement s'adresse à une collectivité indéterminée d'individus ou à l'ensemble d'un secteur d'activité.

Un règlement de zonage ou des normes générales sur les garderies illustrent la fonction réglementaire. Une audition individuelle n'est normalement pas exigée pour une mesure véritablement législative, mais les consultations et publications imposées par la loi doivent être respectées. Pour les textes assujettis à la Loi sur les règlements, les articles 8 à 13 prévoient la publication du projet et normalement au moins 45 jours avant son édiction ou sa transmission pour approbation, selon le cas, avec des exceptions. Les règlements municipaux sont exclus par l'article 3 de cette loi et obéissent à leur régime propre.

Nécessité de la loi habilitante et la règle de l'ultra vires

Le règlement doit respecter les pouvoirs expressément ou implicitement délégués par le législateur et être interprété avec sa loi habilitante. Cette analyse actuelle est exposée dans Auer, 2024 CSC 36. Le fascicule cite historiquement Montréal (Ville de) c. Association des chirurgiens-dentistes du Québec sur le rapport entre règlement et loi; le texte primaire de cette décision n'a pas été vérifié dans cette révision.

En droit administratif québécois, un règlement sera déclaré ultra vires lorsque :

• Il interdit une activité au-delà de ce que permet une interprétation raisonnable de la loi habilitante; une interdiction n'est pas automatiquement invalide et peut être autorisée expressément ou implicitement;
• Il empiète sur des matières relevant de la compétence exclusive d'un autre ordre de gouvernement;
• Il déploie des effets rétroactifs sans habilitation législative expresse;
• L'autorité délègue son pouvoir à un tiers sans autorisation légale (delegatus non potest delegare);
• Le règlement entre en conflit direct avec une loi générale ou viole les libertés protégées par les chartes constitutionnelle ou quasi constitutionnelle.

Validité substantielle et présomption de bonne foi

Le contrôle de l'habilitation réglementaire suit la raisonnabilité de Vavilov, comme le confirme Auer c. Auer, 2024 CSC 36, par. 3 à 5 et 59 à 64. Les présomptions de validité et l'interprétation large reconnues dans Katz demeurent pertinentes, mais son seuil exceptionnel d'invalidité pour un texte sans lien, non pertinent ou complètement étranger à la loi ne gouverne plus. Le juge respecte le choix politique autorisé tout en vérifiant les contraintes légales; les questions constitutionnelles demeurent distinctes.

Sauf habilitation législative, l'administration ne peut s'engager à figer l'exercice futur de son pouvoir réglementaire (Pacific National Investments, 2000 CSC 64). L'invalidité d'un règlement ne démontre pas à elle seule une faute civile. Entreprises Sibeca, 2004 CSC 61, par. 25 à 27, précise que la mauvaise foi peut aussi résulter d'une insouciance grave, au-delà de la seule malveillance personnelle. Les dommages fondés sur la Charte nécessitent une analyse distincte, notamment à la lumière de Power, 2024 CSC 26.

Contrôle judiciaire et jugement déclaratoire

La légalité d'un règlement peut être contestée devant la Cour supérieure par voie de pourvoi en contrôle judiciaire fondé sur l'article 529 alinéa 1 paragraphe 1 du Code de procédure civile. Cette disposition autorise la cour à déclarer inapplicable, invalide ou inopérant tout règlement, décret ou arrêté ministériel. Le demandeur peut également solliciter un jugement déclaratoire en vertu de l'article 142 C.p.c. pour dissiper une incertitude juridique réelle quant à l'exercice d'un droit menacé par un règlement illégal.

L'intérêt pour agir contre un acte réglementaire est régi par l'article 85 C.p.c., lequel exige la démonstration d'un intérêt suffisant pour résoudre une difficulté réelle (Duquet c. Sainte-Agathe-des-Monts (Ville de)).

Exemple pratique : Contestation d'un règlement municipal de zonage ultra vires

Scénario factuel

Hypothèse pédagogique. Une municipalité adopte un règlement excluant toutes les garderies privées de son territoire, dans le but déclaré de favoriser les prestataires publics. Un exploitant ayant un projet concret conteste ce règlement. Il faut examiner l'article 113 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, les dispositions particulières sur les services de garde, le texte exact du règlement et son objectif.

Synthèse comparative des régimes et des recours

Analyse transversale de l'intensité procédurale

Le tableau donne des repères. Chaque ligne suppose la vérification du champ de la loi, des exceptions et des recours alternatifs; il n'exprime pas une gradation automatique de l'équité :

Stratégie procédurale et cumul des recours

Dans la conduite d'un litige administratif devant la Cour supérieure, le procureur doit exploiter judicieusement les règles de cumul d'actions prévues à l'article 143 du Code de procédure civile. En raison des chevauchements fréquents entre l'exercice d'un pouvoir lié et d'un pouvoir discrétionnaire ou quasi judiciaire, il est courant de formuler des conclusions subsidiaires ou cumulatives :

• Cumul du Mandamus et de l'Annulation : Face au refus illégal d'un permis, le demandeur réclame l'annulation de la décision administrative sous l'article 529, al. 1, par. 2 C.p.c. et, subsidiairement ou concomitamment, une ordonnance de mandamus sous l'article 529, al. 1, par. 3 C.p.c. pour contraindre la délivrance du document;
• Cumul de l'Annulation et des Dommages-intérêts : Une demande d'indemnisation peut être jointe au contrôle judiciaire lorsque ses conditions propres sont établies; l'annulation ou l'allégation de mauvaise foi ne prouve pas automatiquement la faute civile, le préjudice et le lien causal;
• Cumul du Jugement déclaratoire et de l'Annulation : Lorsqu'une décision individuelle repose sur un règlement vicié, le plaideur demande l'invalidation du règlement sous l'article 529, al. 1, par. 1 C.p.c. et l'annulation de la décision sous l'article 529, al. 1, par. 2 C.p.c.

Liste de vérification pratique

• Examiner la loi habilitante : Analyser les dispositions applicables pour déterminer si la prérogative relève du pouvoir lié, discrétionnaire, quasi judiciaire ou réglementaire.
• Documenter les conditions objectives : S'il s'agit d'un pouvoir lié, compiler l'ensemble des éléments de preuve démontrant la conformité intégrale aux critères légaux.
• Vérifier l'assujettissement à la LJA : Déterminer si l'organisme relève de l'Administration gouvernementale sous le chapitre I (art. 2 à 8) ou exerce une fonction juridictionnelle sous le chapitre II (art. 9 à 13).
• Vérifier le préavis et la motivation : Appliquer les conditions et l'exception de l'article 5 LJA; distinguer la motivation de l'article 8 de la décision écrite et motivée exigée par l'article 13.
• Identifier les indices d'abus de discrétion : En contexte discrétionnaire, réunir la preuve établissant un détournement de pouvoir, des considérations étrangères ou la mauvaise foi de l'autorité.
• Contrôler les garanties quasi judiciaires : Pour un acte juridictionnel, évaluer le respect du droit d'être entendu, de la divulgation du dossier, du contre-interrogatoire et de l'indépendance institutionnelle.
• Évaluer la validité du règlement : Appliquer Auer et la loi habilitante; une interdiction n'est pas automatiquement ultra vires. Distinguer validité légale et constitutionnelle.
• Sélectionner le véhicule procédural : Cibler, au premier alinéa de l'article 529 C.p.c., le paragraphe 1 pour l'invalidité, le paragraphe 2 pour l'annulation ou le paragraphe 3 pour le mandamus.
• Vérifier les délais et les recours alternatifs : L'article 529 al. 3 exige une signification dans un délai raisonnable; 30 jours est un repère jurisprudentiel, non une déchéance inscrite au Code. Vérifier aussi les délais particuliers de contestation et d'appel.
• Articuler le cumul de recours : Évaluer l'opportunité de joindre des conclusions en jugement déclaratoire ou en dommages-intérêts selon les articles 142 et 143 C.p.c.